新阶段北京城轨规划建设的实践与思考

◆ 北京市人民政府副秘书长 徐 波

新阶段北京城轨规划建设的实践与思考

◆ 北京市人民政府副秘书长 徐 波

一、北京轨道交通的主要特点

2008年奥运会后，北京开展了大规模的轨道交通建设，自2010年至今陆续通车试运营228公里，目前全市城市轨道交通运营线路共有17条，累计达到456公里，日均客流近1000万人次。

新阶段的北京轨道交通大规模、高强度的建设实践有以下九方面值得总结：一是比较好地实现了安全、质量、功能与工期的统一；二是通过对城市多中心之间的网络化互联互通，促进了城市多中心的发展，由简单网络发展成较为密集复杂网络，大幅提高了公交出行比例；三是创新工作流程，创新工作方法，充分体现“建设为运营、运营为乘客”的思想；四是网络化资源优化配置水平逐步提升；五是地铁车辆段、停车场上盖开发取得一定成效，车站上盖及站点周边一体化水平逐步提升；六是新技术应用取得了明显成效，包括设备系统、环保节能、施工技术等方面；七是标准完善提升工作方兴未艾；八是制度建设取得较好成果；九是涌现出一批年富力强的骨干专家、优秀人才。

新阶段轨道交通的建设取得了一定成效，但整个城市线网当前在功能上也存在需要反思或进一步完善提升之处：

一是换乘车站的功能有待进一步提升。受原有线路历史条件限制，部分换乘车站存在换乘便捷性差、换乘效率低、站台规模不足、高峰人流密度高、换乘设施规模不足、拥挤、短时冲击大等问题。受线网结构影响，线路间换乘较难形成平行换乘条件，不利于换乘功能提升。

二是中心城部分重要线路运能不足。高峰时部分线路上车难、车厢拥挤、部分车站限流。主要原因是客流预测与实际客流有出入，偏保守，进而影响线路规模；当年有的车站为节约工程投资，土建空间没有留有冗余。

三是车站与周边建筑物地下联系不足，地下空间开发有待加强，部分站点地面人车混流明显。车站与城市综合体的衔接、风亭等与建筑的结合有待进一步加强。

四是线网结构有待完善，线网中有的线路终点止于大客流集散点。

五是穿过中心城连接外围新城的普通直径线路，设置越行站的难度较大，快线功能难以实现。

六是线网功能层次较单一。目前已建设线路多为中高运量地铁制式（6B是北京中运量基准），包括现代有轨电车及APM等低运量轻轨系统的多层次城市轨道交通体系尚需进一步构建。

七是位于中心城以外的车站周边的开发建设在“同步”方面尚有滞后。

八是车站周边步行环境有待更进一步营造，换乘公交的“无缝”程度有待进一步提高。

除上述好的方面与存在问题外，北京尚有两个方面效果不完全明朗或有待时间检验：一是全生命周期的成本经济性效果；二是系统与工程的耐久性。

二、当前新的认识、新的思路与新的工作方法

（一）深化风险管理理论

1、深化对轨道交通建设现代风险管理体系内涵的认识，通用风险管理理论阐述的主要环节：第一个环节是风险辨识，主要指对客观存在的风险源进行辨识（或客观致险因素）；第二个环节是风险分析，指从客观发生的可能性角度进行风险发生概率分级，对可能造成后果的严重性进行分级；第三个环节是风险评估（实际发生概率），辨识影响风险发生概率的非客观因素，对经过主观努力后（即对风险采取了管理、技术、投入和监管等主管努力措施后）的风险发生概率进行（第二次）评估，即复合主观努力与客观条件后进行评估。强调对首都轨道交通建设，后果不可接受的风险发生概率必须为零；第四个环节是风险管理（建设过程），通过全方位主观努力最大限度降低风险发生的概率。特别是对主观努力所拟采取的各项措施必须抓细、抓实，不折不扣地执行。

同时充分发挥第三方的监控、评估（包括保险公司开展的防灾防损等风险控制工作）作用，加强过程监控并加强预警工作。根据预警信息及时开展对上述第3条内容的动态评估。

2、本着“不披露、不保险”的指导方针，强调建设单位应披露所有风险，保险公司综合主观、客观等各方因素对风险进行精算定价（体现在投标时的保险费率），从而将保险作为折射建设单位风险管理水平的镜子，而不是简单将保险理解为风险转移。

3、利用信息化手段开展风险管理，搭建安全风险信息管理平台，建立包括施工安全风险监控系统、盾构施工实时管理系统及远程视频监控的综合安全风险信息管理平台，对工程施工进行实时监控和信息化管理。

（二）提升线路项目的规划方案、可研报告和总体设计水平

1、线路规划方案、工程可行性研究、总体设计编制工作需整体考量，共同构成项目“顶层设计”，其中规划方案和工程可行性研究为项目本身的顶层设计，总体设计不单一理解为图纸设计，更应看作如何实施项目的顶层设计。

2、在规划方案、可研报告编制阶段就注重经济性、环保先进性和技术可靠性，施工技术难度与风险。

3、同步提升委托、受托、审查单位的委托、受托编制和审查的水平。

4、委托编制规划方案和可研报告时，从三个层面明确项目目标（功能需求）：第一层面为可以用指标量化的有关功能需求（如运输服务能力、最长运行时间等）；第二层面为不能用指标量化的有关功能需求（如网络化条件下技术方针、站点周边一体化规划设计等）；第三层面为在投资可得到有效控制的前提下，对未来新解决方案的需求（如新技术新制式应用等）。

5、审查单位可从强制性和建议性两个层次，分别提出审查意见。

（三）提升城市线网规划水平

线网规划既要围绕总体规划确定的规划方向，又要适当超出总体规划谋划线网规划布局，以“基于轨道交通的城市”的理念引导城市轨道交通线网规划的编制,甚至引导未来城市总体规划的编制。

1、线网与城市功能布局相协调，网络节点等级与城市功能区等级相吻合。

2、构建不同功能类型的城市轨道交通体系。

3、加强换乘方式的规划。

4、在线网规划时高度重视车站的规划布局，特别是换乘站的合理布局。

（四）提升车站规划设计水平

1、轨道交通车站分为单线普通车站、两条线路间换乘车站、3条（以上）线路间换乘车站和地铁与其它多方式城市交通换乘的枢纽站、地铁与城市重要对外交通换乘的枢纽站。根据区位功能特征、线路的功能层次、相交线路数量、客流量级、客流匹配关系等因素进行车站分级，对于不同功能、级别车站，采用不同的设计标准。

2、重视车站功能的系统设计。主要包括考虑车站与周边（包括地下空间）一体化设计，与城市公交枢纽（主要指地铁与城市地面公交换乘枢纽）和复合城市公交枢纽与高铁火车站房、机场航站楼功能的城市综合交通枢纽的“无缝衔接”便捷换乘，以及地铁车站的上盖开发等。枢纽“无缝衔接”的含义就是要让乘客感觉不到正在转换使用不同的交通工具，一个具体体现就是一出出入口就能踏上地面公交车。

3、根据车站类型提出不同的车站指标评价体系。对于普通车站，可从车站站台宽度，人性化设施配置等方面评价；对于换乘车站，应从运能匹配性（站台人数），换乘便捷性（换乘时间，换乘流线顺畅性），设施能力（超高峰饱和度，楼梯扶梯端部拥堵人数，站台人流密度）和换乘舒适性等指标进行评价。

4、车站出入口的设置与公交站点、出租车停车区、自行车停车场及人行过街设施配置相匹配，甚至“追”至上述地面公交站设施的位置，最大限度实现“零换乘”，充分体现“以人为本”的理念。

5、建立配套服务设施配置标准。如车站便利商业、其他服务设施以及足够的公共设施，满足乘客的基本需求。

6、注重车站出入口，风亭、冷却塔等附属设施与城市的融合。尽可能将车站的出入口，风亭、冷却塔等与周边建筑结合，提升景观效果。

三、新问题、新领域、新课题

北京轨道交通需更加关注的新问题有环境保护与文物保护提出了新的要求；工程技术难度加大，工程风险加剧；投资控制难度增加；车站周边一体化设计后周边开发时序与轨道交通建设时序上的匹配要求提高等。

为实现北京轨道交通又好又快的发展，需关注一些轨道交通的新课题、新领域。

一是轨道交通网络化的影响，网络化条件下轨道交通的规划、设计、建设及运营将有所不同；二是发展现代有轨电车和其他类型低运量轻轨制式，发展区域快线；三是更加注重集成技术和信息技术的应用，更加注重对乘客的信息化服务措施的提升；四是更加注重全生命周期成本问题，逐步建立健全RAMS管理技术体系。

另外，北京轨道交通有待进一步思考几个前沿问题：

一是能否以及如何评判线网规划的优劣，如何评判线网结构是否高效？如何确定城市地铁制式的最大规划建设规模？二是城市轨道交通线网规划与城市总体规划对应的时限关系，编制时序编制流程是否需要做出调整？三是如何构建轨道交通财务的可持续体系?