政府与市场功能界定中的问题及对策

夏正智

（中共聊城市委党校 经济管理教研室，山东 聊城 252000）

在不同的历史发展时期和不同的国家，由于国情基础和发展需要的不同，市场与政府发挥作用的功能和程度也有所不同。对于一个国家或地区而言，关键是根据国情基础和发展需要，合理界定市场与政府发挥功能和作用的领域边界和作用程度。党的十八大报告指出：经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。因此，进一步探索适合中国发展需要的政府与市场关系，明确政府与市场发挥功能作用的边界，对于深化经济体制改革、实现我国经济在新的发展基础和新的历史条件下的新飞跃具有非常重要的现实意义。

一、中国在处理政府与市场关系中面临的问题

应该说，在政府与市场关系的处理上，对于不同国家和不同时期并没有非常严格、标准划一的通行准则，而是各有所侧重并不断演化。经过30多年的市场化改革，我国在计划经济体制的基础上，逐步引入市场机制，并以市场机制为基础建立社会主义市场经济体制，让市场与政府共同发挥经济调节和控制作用，较好地促进了经济发展、社会进步和人民生活水平的提高。但是，在市场化改革过程中，也存在市场化改革不到位、市场化改革过度和政府职能错位、缺位、越位的问题，以及政治体制改革滞后等一系列问题。

（一）市场改革不彻底与改革过度并存

1、市场化改革在部分关键领域不到位的问题。比较突出的主要是土地市场、房地产市场、劳动力市场、资本市场、文化市场等关键性要素、商品和服务的供给市场。我国土地市场产权制度改革严重滞后，没有形成真正意义上的土地产权交易市场；土地一级市场政府高度垄断，土地财政成为地方政府财政收入的重要来源，在部分地区甚至成为地方财政支柱，土地市场发育严重不足。房地产市场由房地产开发企业垄断开发经营，市场主体受到极大政策限制；劳动力市场发育不充分，城乡、地区分割的社会保障制度成为劳动力就业和流动的重要障碍；资本市场准入限制较多，利率市场化和汇率市场化改革进展缓慢，市场竞争不充分；能源市场、交通通讯市场，烟草盐业市场，甚至出租车市场、生猪屠宰市场等形成寡头垄断，市场化程度严重不足；文化市场政策限制众多，市场主体受到严格限制，市场准入条件苛刻。这些领域由于市场化改革不到位，造成我国在部分关键性要素商品和服务市场的市场化程度严重滞后，政策性垄断状况非常严重，收入分配在初次分配中严重失衡，社会财富分配两极分化、社会矛盾不断加剧甚至激化，导致内需不足、分配失衡、社会不稳。

2、市场化改革过度的问题。主要表现在公共产品、准公共产品和公共服务方面的改革过度。教育、科技、医疗、卫生防疫、住房、养老等领域一般被视为公共产品或准公共产品和服务，在其供给方面政府不同程度介入，部分公共产品和服务由政府无偿供给。但在上世纪90年代，在教育产业化、住房商品化、科技市场化、养老社会化等理论的影响下，这些公共产品或准公共产品和服务的市场化改革过度，政府供给全面退出或过度退出市场供给，导致教育医疗收费过高、住房价格不断上涨、养老负担过度沉重，卫生防疫等公共服务由无偿服务转变为有偿服务，教育、住房、医疗成为压在居民头上的新的“三座大山”。居民生活压力大增，国内需求严重不足，社会问题层出不穷。市场化改革的不到位和改革过度的并存，不仅导致我国居民生活负担加重、国内需求不足、收入和财富分配失衡、社会矛盾加剧等经济和社会问题，而且导致我国对深化改革的认识也出现严重分歧，推进改革的呼声和反对改革的声音都在不断增强。

（二）政府职能错位、缺位与越位并存

1、市场化改革不到位，政府职能错位。一是土地市场的缺失伴随政府对土地市场配置的高度垄断。一方面政府绝对垄断土地要素市场需求，从而压低土地征用价格，另一方面，政府垄断一级市场供给、放开二级市场，从而获取高额土地使用权出让收益。这种土地资源的政府配置为土地财政奠定制度基础，导致政府过多获取土地资源收益，产生严重腐败，加剧社会矛盾。房地产开发市场在政府干预下，成为房地产开发企业的特权，不仅限制了其他经济主体对于房地产开发的均等进入，而且维护了房地产企业的暴利性开发收益，让房地产价格屡屡暴涨，居民住房负担不断加重，严重压制社会需求，还导致房地产开发领域腐败丛生。二是资本市场的市场化改革不足直接导致的就是金融暴利和金融腐败并存，高利贷频发，金融系统稳定性受到空前挑战。三是能源市场、交通通讯市场，烟草盐业市场，以至出租车市场、生猪屠宰市场等领域的寡头垄断，也是政府职能错位的直接结果，它让垄断企业获取暴利，普通居民利益受损。由此，我国呈现出政策性垄断、权力垄断、黑色垄断与自然垄断并存，垄断收益过高、居民负担加重、社会利益受损的严重社会不公局面。由此，推进市场化改革、限制政府职能的要求特别强烈，“大市场、小政府”的自由主义经济政策在专家学术界（因为他们能够在较高层次上看待和分析经济现象和问题）受到强烈欢迎。

2、市场化改革过度，政府职能缺位。与一般商品要素市场相比较，在公共产品、准公共产品、公共服务领域，我国存在市场化改革过度的问题。而市场化改革的过度相伴随的是政府职能的缺位，即政府公共服务职能的过度退出。一般而言，随着各国经济发展和国家财力的提高，在教育、科技、医疗、养老、公共卫生、住房等涉及全局利益和公共利益的方面，政府应该不断增强介入和支持的力度，增加公共产品和服务的项目、内容和数量，甚至直接提供越来越多领域的公共产品、准公共产品和公共服务。但我国在计划经济向市场经济体制转轨的过程中，公共产品和公共服务领域过度市场化，政府把众多公共产品和服务推向社会和居民，特别是在准公共领域，这种政府退出更为严重。而这种政府过度退出公共产品和服务的行为，导致严重的政府职能缺位，由此，增加政府公共服务的强度和力度的呼声在社会居民（因为普通大众是市场化改革过度、政府职能缺位的受损者）中不断上涨，重新审视改革、实现政府职能回归的要求也非常强烈。

（三）政治体制改革滞后产生的不良影响

政治体制改革滞后对经济体制改革和政府职能转变带来多重影响。第一，没有以政治民主化为主要内容的政治体制改革的相应跟进，多元利益集团没有相互谈判、相互妥协的协调决策机制。既得利益集团的主导性地位直接阻碍推进经济体制改革进程，经济体制改革必然难有突破性进展。第二，没有政治民主化机制，政府腐败严重，直接影响经济体制改革的设计和改革效率。或者是不能设计出让各方都尽可能获益的最优或次优体制，或者即使能够设计出良性经济体制，也难以实现良性运转。第三，市场与政府资源配置职能的严重错位，市场垄断现象层出不穷。在政治体制改革滞后的情况下，每一项改革方案的设计都会受到各种利益集团的影响和制约，甚至经济体制改革向错误的方向发展。把市场化等同于私有化，权力集团以改革的名义把国家资产以极为便宜的价格“化公为私”；把转变政府职能等同于强化政府或部门管理，以加强管理的名义增设项目或政策限制，从而形成权力寻租、政策垄断和权力垄断，加剧腐败或利益分配不均，以致最终形成推进改革与政府职能转变的“左”“右”两难。正是由于这些影响的存在和不断深入，我国很多经济学家把推进经济体制改革的重点转移到政治体制改革上，认为政治体制改革是攻破计划经济体制最后堡垒的唯一有效手段。

二、合理界定政府与市场功能边界的对策

正确处理政府与市场的关系，合理界定政府与市场的功能边界，关键在于尊重市场规律，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，同时更好地发挥政府作用，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义转变。

（一）推进关键领域和重点环节的市场化改革，充分发挥市场对资源要素的基础性配置作用

市场本身具有优化资源配置、调节产业结构、调整产业布局、促进合理分配的功能和作用。在一般性商品生产领域，要通过市场化改革，尽可能建立类似完全竞争的商品资源市场，以实现资源的高效配置和商品生产的充分自由竞争，实现社会整体福利的最大化。对于我国目前的状况而言，重点应该考虑以下几个方面的改革：一是推进土地产权制度改革，建立土地产权交易市场，实现土地资源要素的自由供给和充分竞争。二是放开房地产开发经营，允许各类经济主体根据土地利用规划从事房地产开发经营和建设，促进房地产业生产经营的充分市场化。三是开放资本市场，推进利率市场化和汇率市场化改革，实现资本市场的自由进入和退出，以高度市场化的资本价格引导资本的高效配置和运用。四是平等对待公有制经济和非国有经济的发展，促进国有经济和非国有经济的自由平等竞争，减少甚至消除政策性垄断。五是放松政策管制，减少行政审批和不当干预，严格实施《反垄断法》，削弱垄断现象、强化市场竞争。六是统一社会保障制度，改革户籍管理制度，实现劳动力和人口在全国范围内城乡之间的自由流动、自主就业和自由定居。通过这些关键领域和重点环节的市场化改革，提高我国经济的市场化程度，实现资源、产业、要素的充分市场化配置，从而建立完善的社会主义市场经济体制、充分发挥市场机制对资源要素的基础性配置功能和作用。

（二）深化行政管理体制改革，切实推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义的转变

市场经济体制下要求政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，主要是创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义。为此，必须深化行政管理体制改革，明确政府的功能边界和作用空间。一是要切实简政放权，减少行政审批和管制，努力建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。二是要把政府对经济运行的管理保持在宏观层面，实现政府主要通过财政政策手段、货币政策手段、产业政策手段和分配调节手段对经济运行进行宏观性、间接性调节和引导，防止政府直接插手微观经济主体的管理和经营。三是深化财政税收体制改革，完善分税制财政管理体制，明确划分中央和地方的财政税收来源和财政职能分配，明确规范财政转移支付制度，消除土地财政的动力源泉和财政转移支付的权力寻租空间。改革企业所得税和个人所得税制，开征房地产税和遗产赠予税等财产性税收品种，调节居民收入和财产分配，推进收入分配和社会财富分布的相对均衡化。四是增加政府在公共产品、准公共产品和公共服务领域的介入范围和规模，扩大教育、医疗、养老、住房等领域的政府投入，相应减少城乡居民在公共产品、准公共产品和公共服务领域的承担份额和比重，以提高社会公共福利水平，减轻居民基本生活负担，鼓励消费、扩大内需。五是加强和创新社会管理，以人为本提高社会管理水平，创造良好的发展环境、维护好社会公平正义。

（三）推进政治体制改革，建立利益协商、权力制衡和利益调解机制

我国是实行人民民主制度的社会主义国家，人民民主是党始终高扬的光辉旗帜，是社会主义的生命。推进政治体制改革，一是要坚持国家一切权力属于人民的最高准则。切实改进党的领导和党领导下的人民代表大会制度，保证全体人民平等自由地行使公民权利，实现党的利益、国家利益、民族利益和人民利益的高度统一。二是要积极探索新形势下的权力分配和权力制衡机制。实现党的领导权、人民代表大会的立法权、各级政府的行政权与司法监督机构的司法监督权之间的合理安排和权力制约，既实现权力的有效分配和行使，又能保证权力的有效制衡和监督，以防止既得利益集团的形成和对社会公民权利的不法侵蚀。三是要探索建立政府自洁机制。通过政府自洁机制淘汰落后、惩治不法、治理腐败，保障政府行使公共权力的机构和人员切实以国家利益、人民利益和大局利益为重，自我约束、有效管制、合理淘汰。四是健全法治。以法律和制度进行经济和社会的有效治理，实现国家治理的法治化、制度化和规范化。总之，要以中国国情和发展历史为基础，积极探索中国特色的政治民主发展道路，建立利益协商、权力制衡和利益调解机制，这也必将发挥对经济体制改革的保障和推动作用。

①徐向艺：《从马克思到邓小平：政府与市场关系理论探索，当代世界社会主义问题》，2003年第2期。

②桁林：《政府与市场关系理论及其发展》，《求是学刊》，2003年第2期。

③汤黎明、张茗淇：《政府与市场分工的经济学思考》，《黑龙江社会科学》，2012年第5期。