领导干部法律风险的防范和化解

翟春春

（中共抚顺市委党校 法学教研室，辽宁 抚顺 113006）

一、行政决策失误的法律风险及其防范化解

政府的主要工作是做各种各样的决策，这些决策不仅关系每个公民的个体权益，更关系整个社会的进步和发展，所以来不得丝毫的任意和随意。尤其是目前，我国正处于深刻的变革和转型中，社会利益多元化和利益格局分层化日趋明显，公民的权利意识目益增强，这就对政府的决策水平和质量提出了更高要求。为了保证政府工作的高效，必须强调权力相对集中，《组织法》规定要实行首长负责制，这就决定了如果行政决策发生问题，最先要承担责任的就是做出决策的领导干部。

随着国务院《全面推进依法行政实施纲要》的落实，全国开始逐步推行行政问责制，尤其是对违反程序决策造成重大损失的，更是加大了对决策者责任的追究力度，如湖北武汉出台的《行政决策过错责任追究办法》、广西省出台的《行政过错责任追究办法》等。因此，这就需要领导干部在工作中重视决策的合法性、科学性、民主性，尽量减少或者避免失误。［1］

由于人类认识的局限性，虽然很多时候意外无法避免，但科学规范的程序却是可以遵循的，并且能在最大程度上避免风险。要使决策尽量少地出现风险，科学、合理地界定行政决策权，完善政府内部决策规则，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制必不可少。［2］十八大报告在政治体制改革部分中也从不同角度为政府决策的民主化和科学化提供了很好的思路。行政决策前可以进行不同层面的民主协商，广泛地吸取民意，可以进行与民主党派和无党派的直接协商，可以是人民政协的政治协商，也可以是诸如民主恳谈会的基层民主协商。即使已经进入到决策的执行过程中，公开和民主也仍然应该继续，既要允许媒体公开报道，更要允许民众广泛参与，还要设立民众的日常监督机制。目前各地方政府在重大决策制定过程中，表面上看决策程序完整，进行了专家论证，也征求了公众意见，但决策还是出现了失误，问题就在于决策民主化和科学化打了折扣。而实际上，领导干部对决策程序的不负责任其实就是对自己的不负责任。如近年来PX 化工项目在厦门、大连、宁波等地频频遭到当地居民的抵制，最终项目不得不停工，不仅给企业造成了损失，也使得政府的公信力降低，更不利于当地经济的进一步发展。如果当地政府在决策的制定过程中，有专业人员的权威论证，有民众意见的充分表达，有对群众质疑的科学解答，整个过程完全公开透明，也许事态的发展，会是另外一种结果。

二、执行错误政策的法律风险及防范化解

任何一部法律的制定过程中，必然要经历一个发现问题——总结问题——提出解决问题的办法——经过周密论证并经相关部门审议——最后出台，这样一个漫长的过程，所以，法具有一定的滞后性。同时法律也不可能对生活中出现的所有问题都有详细规定，这些实际中随时出现的新情况新问题就需要政策对其细化。行政机关实施行政管理既要依据法律，也要依据政策，但在一些问题上偶尔也会出现二者不衔接的情况。此时，就会面临两难选择：一方面，行政系统有效运转要求下级服从上级，行政管理必须反应迅速，处置果断，效率至上。这就要求整个行政系统政令畅通，令行禁止，对上级的政策必须服从；而另一方面，法治国家的基本要求就是依法行政，领导干部行使行政权力必须以法律授予的范围为界限。

《公务员法》第五十四条就明确规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。需要注意的是，《公务员法》实际上还没有对拒绝服从违法命令的公务员予以程序上的保障。因此，公务员需要对客观环境作出冷静客观的判断，对行政命令所达成的行政管理目标和有可能损害的利益作一个权衡，并尽可能采取灵活手段，将损害降到最低，这也是对行政执法者执法能力和水平的考验。［3］

因此，在处理政策和法律关系问题上应当把握以下原则：第一，如果地方政策与国家或地方的法律法规不一致或冲突，毫无疑问，应该适用法律法规；第二，如果某些具体的事务没有法律法规的明确规定，就应该适用政策；第三，如果国家的法律法规或者政策已经进行了调整，而地方的法规规章明显滞后，就应该适用与国家政策相适应的国家法律法规或政策。

三、行政诉讼败诉的法律风险及防范化解

行政诉讼败诉的法律后果一般是由行政机关来承担的，但频繁败诉对干部个人工作业绩来说所产生的负面影响却是不可估量的。要避免这种不利影响，就要在行政管理过程中严格依法行政，切实做到合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责统一。

依法行政要求行政机关在行使行政职权时首先要有明确的法律依据，这就意味着每一个具体行政行为的做出要有法律法规的明确授权，行政法领域行政职权的获得奉行“法无授权即为禁止”，要求行政机关既不能越权乱作为，也不能失职不作为。同时还要对“合理行政”中的“理”有正确的认识，尤其是自由裁量权的行使应该符合法治精神和立法初衷。

在行政诉讼中，从全国范围来看，被告的败诉率大约在30%左右，而基层尤其是县级以下政府的败诉率要高于这个比例。分析这其中的原因，“重实体，轻程序”是突出表现。有的在行政处罚时没有告知行政相对人对其进行处罚的依据、事实和理由等相关权利，有的工作中存在毛躁心理，过分追求效率，随意减少执法步骤，先处罚后调查取证；有的做出决定前依法应该举行听证会的而不举行，任意简化程序等。这些做法忽视了对行政管理相对人知情权、参与权、救济权的保护，从而引起诉讼。［4］目前我国的《行政程序法》正在积极的酝酿中，需要包括领导干部在内的所有行政机关工作人员认真学习。

诚实守信不仅是对政府工作人员的品格要求，也是对政府权力合法性的道德要求。当政府因为诚信频频成为被告时，民众就会对政府的公信力产生怀疑，这不仅会为政府的进一步行政管理工作带来极大的不便，更为严重的是会为社会的和谐稳定留下巨大的隐患。随着社会的发展与进步，效率和便民是民众对政府工作提出的更高要求，“迟来的正义非正义”这句法律谚语既是对司法效率重要性的总结，也同样适用政府的行政执法工作。而“权责统一”体现的是一个负责任的政府的担当和对没能正确行使国家权力的责任追究。

［1］田飞龙.行政决策程序的法治定位及其合理化需求［J］.江苏警官学院学报，2011，（3）：25.

［2］单德伟.地方政府决策程序化研究——一个行政权规范化设计的视角［D］.苏州大学，2009：30.

［3］于曙光.从权责一致角度解读《公务员法》第五十四条［J］.行政与法，2007，（4）：5.

［4］全森.提高依法行政的自觉性［J］.群众，2010，（8）：12.