建设“创新湖北”的地方法治环境研究

涂克明

（中共武汉市委党校，湖北 武汉 430023）

湖北省第十次党代会提出建设“创新湖北”，并将其作为“五个湖北”战略部署的重要内容之一。2013年2月，湖北省科技创新大会进一步明确提出在2020年建成“创新湖北”的发展目标。由此可见，“创新湖北”是将我省经济社会发展转入要素驱动与创新驱动并举、走科学发展之路的必然选择，也是实现我省由科教资源大省向创新型省份跨越的重大战略。

一、良好的地方法治环境对建设“创新湖北”的作用

一个国家、一个地区和一个城市的创新，是指主要依靠科技、知识、人力、文化、体制等创新要素驱动发展的地区，对其它区域具有高端辐射与引领作用。具体来说，“创新湖北”主要包括以下内容：一是创新活动的基础是资源创新，包括人才、信息、知识、经费；二是创新活动的行为主体是机构创新，包括企业、大学、研究机构、中介机构、政府等；三是保证创新体系的运转是机制创新，包括激励、竞争、评价和监督机制；四是维系和促进创新的支撑是保障环境创新，包括创新政策、法律法规、文化等软环境，信息网络、科研设施等硬环境，以及参与国际竞争与合作的外部环境。

法治环境，是指全社会依法而治所形成的特定意义上的社会环境，涵盖立法、执法、司法、法律监督、普法、守法等各个法治环节，是社会管理趋向文明过程中所形成的制度化特征和必不可少的客观基础，是生产力的重要组成部分。具体来说，法治环境对“创新湖北”主要有以下作用：

（一）良好的法治环境为“创新湖北”提供制度基础

在经济全球化和区域一体化背景下，综合实力的竞争越来越受制于和表现为制度的竞争力和支撑力，而法治对“创新湖北”起着“定位器”的重要作用。

（二）良好的法治环境为“创新湖北”整合共同价值

法律是法治整合、寻求价值一致性的重要手段。法治能够把富强湖北、创新湖北、文明湖北、幸福湖北的诸多价值整合起来，形成有利于湖北科学发展、跨越式发展的共同价值追求。

（三）良好的法治环境为“创新湖北”催生发展动力

生产力是推动人类社会文明进步的最终力量，推动着物质文明、精神文明和政治文明的协调发展。而良好的法治环境有利于促进湖北科学发展，其作用表现在：一是影响着改革、发展、稳定三者关系的协调，保障生产力的发展；二是有利于地方发展战略的实施，维护生产力的发展；三是改善和优化投资环境，促进生产力的发展；四是要求依法行政、公正司法，规范生产力的发展；五是有利于公民提高法律意识和法律素质，巩固生产力的发展。

二、湖北法治建设取得的成绩与面临的挑战

（一）湖北法治建设取得的成绩

近年来，湖北省法治政府建设和依法行政工作取得长足进步，主要表现在以下几方面：

1.加强领导，健全制度。2012年8月8日，湖北省政府成立了加强法治政府建设领导小组，由王国生省长担任组长，王晓东常务副省长担任副组长，标志着湖北省进入全面建设法治政府的新时期。2004年以来，湖北省先后制定了《关于全面推进依法行政的若干意见》、《关于加强市县政府依法行政的实施意见》、《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》、《湖北省依法行政考核办法 （试行）》、《湖北省行政复议工作规范化建设实施方案》等，对行政立法、行政决策、行政执法、行政监督等行政行为进行了全方位规范。

2.完善立法，保障发展。为适应改革开放的新形势，优化经济社会发展环境，提高行政管理的科学化水平，湖北省近些年来制定了大量的地方性法规，如：《湖北省专利保护条例》、《湖北省著名商标认定和促进条例》、《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》、《湖北省构建促进中部地区崛起重要战略支点条例》、《湖北省优化经济发展环境条例》、《湖北省湖泊保护条例》等，进一步完善了湖北省的立法；在审查修订立法方面，近5年来，审查修订立法项目草案148件，其中地方性法规草案65件、省政府规章草案83件，建立了较为完整的依法行政制度体系，有力地保障和促进了法治政府建设；在规范性文件清理方面，对1949年10月1日至2010年5月1日，60年间有效的约15万件省政府规章、规范性文件进行了全面清理，使得湖北省地方性立法与规章更能适应湖北社会经济发展的要求。。

3.规范执法，高效便民。在诉讼方面，湖北省部分法院积极开展知识产权案件“三审合一”的审判制度改革，近五年来全省共受理知识产权案件1962件，较好地保障了公民、企业的自主创新权；在行政执法方面，深化行政执法体制改革，在46个县市和3个特定区域实行相对集中行政处罚权，从省直38个部门往下按战线推进细化量化行政自由裁量权；在高效便民服务方面，自2011年以来全面进行了行政权力清理，将省级15大类7021项行政权力审减为5213项，只保留行政审批312项，成为全国审批项目最少的省份；同时，积极推进行政服务中心建设，推广“一站式”服务，探索网上受理、网上审批，推行政务公开，提高政务效率，方便群众办事。

4.加强监督，化解争议。一是加强对抽象行政行为的监督,规范性文件备案审查形成了四级政府、三级监管的工作格局，省市县年备案审查规范性文件数量达19000余件；二是加强对具体行政行为的监督，以行政复议规范化建设和行政复议委员会试点为抓手，以畅通行政复议渠道为重点，充分发挥行政复议定纷止争的重要作用。近5年来，全省各级行政复议机关共办理行政复议案件约15000余件，化解了大量行政纠纷，促进了社会和谐。

5.宣传、培训，提高能力。近年来，湖北省通过政府法制信息网”为平台，重点对法治政府建设工作进行宣传，取得了良好的社会效果；2010年，湖北省政府法制办对市县两级政府分管法制工作的领导进行了提高依法行政能力的专题培训。2011年，结合全省行政执法证换证工作，对全省约12万行政执法人员进行了通用法律知识的培训考试。2012年湖北省政府法制办与省检察院一起对省直单位4000名处级以上干部，进行了预防渎职侵权、促进依法行政的知识培训和教育。

（二）湖北法治建设面临的挑战

创新的核心是科技创新，虽然湖北省的法治建设取得了很大的成绩，但离创新湖北的要求还有一定的距离。仅以武汉市为例：（武汉的科技创新和科技法治环境处于湖北省领先地位）

1.地方立法不够健全

一是自主创新的立法数量少，如武汉市现行有效的地方法规为83件，涉及自主创新的立法仅为7件；而深圳市现行有效的地方法规为167件，涉及自主创新的立法有16件；二是立法的操作性不强，如 《武汉东湖新技术开发区条例》（草案），其立法重点在于理顺权属关系，对创新主体、成果转化、科技金融等具体问题仅作了原则性、鼓励性和倡导性的表述；三是立法有空白，如武汉至今未出台 《企业技术秘密保护条例》、《创业投资条例》和《政府采购条例》，也没有专门针对互联网软件知识产权保护、重大展会活动的知识产权保护等特定领域作出立法规定；四是立法相对滞后，例如，《武汉市经济技术开发区条例》制定于18年前，《武汉市科学技术进步条例》制定于16年前，《武汉市民营企业科技条例》制定于15年前，《武汉市促进科技成果转化条例》制定于13年前，《武汉市专利管理条例》制定于11年前，期间较少修订，导致部分科技企业尤其是中小民营科技企业的创新动力不足，金融激励机制、股权激励机制等创新机制的建立缺乏必要的法治保障。

2.行政执法不够到位

专利侵权、假冒他人的专利和商标、制假售假、侵犯商业秘密、技术垄断等侵犯知识产权违法行为在武汉呈逐年递增趋势，但知识产权执法普遍存在“管”、“罚”主体同一化、部门设置分散化、保护标准多样化等弊端，执法力量单薄，执法手段单一，且缺乏长效机制，专项执法和联合执法未能实现常态化，难以对违法行为进行有效地打击。

3.行政指导不够有力

在自主创新领域，行政指导相比法律规范更具有灵活性和适时性，能够积极引导企业开展技术改造、创新，降低成本，帮助企业明晰权利、义务和救济途径。虽然武汉已出台了促进自主创新的立法和政策，然而，但由于宣传不够，指导不力，许多中小民营科技企业对此并不十分了解。特别是部分出口型企业，需要政府在申请国际注册商标、加强专利的国际保护、如何实施商标品牌战略等方面的行政指导，帮助企业“趋利避害”。

4.救济渠道不够通畅

一是部分企业负责人的知识产权法治观念淡漠，专利、商标保护意识不强，常常出现被侵犯以后却毫无察觉，事后查处时，调查取证和维权援助难。二是司法救济途径较为狭窄，当事人选择打官司费时费力，执行法院判决困难重重，造成“维权成本高，侵权成本低”，导致创新主体的合法权益得不到及时、充分的保护。

三、优化法治环境，促进“创新湖北”建设

（一）明确目标，建设法治政府

建设法治政府是优化法治环境的前提和基础。贯彻落实“创新湖北”建设战略部署，必然要求推进依法行政、建设法治政府。因此应着力做到：一是规范行政决策，实现科学决策、民主决策、依法决策；二是规范公共服务，确保公民、法人和其他组织能享受方便、快捷、优质的公共服务；三是规范行政执法，确保依法行政；四是规范化解争议程序，畅通解决渠道，确保案件受理和处理的方式、程序、时限、责任明确；五是规范行政监督，维护正常的行政秩序，提高行政工作效率；六是强化保障措施，建立完善依法行政考核评价机制，切实提高依法行政水平。

（二）把握重点，完善地方立法

“创新湖北”需要进一步消除一些制度上的障碍：一是进一步理顺权属关系，对创新主体、成果转化、科技金融、创新激励机制、法律责任和救济制度等方面进行完善；二是在地方立法中进一步提升企业的自主创新核心主体地位，按照“研发自主化、科技产业化、管理规范化”的要求，积极培育和发展拥有自主知识产权、自主品牌和持续创新能力的创新型企业；三是借鉴《深圳特区政府采购条例》的立法经验，探索建立财政性资金采购自主创新产品制度；四是借鉴北京、深圳等地的经验，通过完善地方立法，构建多元化、多渠道、高效率的科技投入体系。

（三）抓住关键，严格执法

在刑事司法方面，一是完善知识产权审判的诉讼指引制度，引导知识产权权利人依法维护自身合法权益；二是开辟知识产权案件审理、执行的“绿色通道”，防止诉累；三是充分发挥诉讼禁令和财产保全措施的作用，避免权利人损失扩大。四是加大对侵犯知识产权犯罪的惩处力度，增强刑罚惩治和预防犯罪的功效。五是拓宽司法救助渠道，对经济确有困难的科技人员和特困、濒临破产的科技企业，减免诉讼费。

在行政执法方面，一是完善知识产权执法长效机制，建立健全知识产权侵权预警机制和重大经济社会活动的知识产权特别审查机制，对重大自主创新的产业化项目提供全方位的知识产权服务；二是深入开展保护知识产权专项行动和跨区域联合执法行动，完善知识产权部门与海关、工商部门以及公安、检察机关的工作协作机制和信息共享平台，对侵犯知识产权的违法犯罪案件在证据收集、数额认定、法律适用等方面达成共识，保证行政执法与刑事司法、民事司法的无缝衔接，形成保护知识产权的合力。

[1]www.hbzffz.gov.cn/fzdt/zxft/3846.htm，2012-11-06

[2]武汉市创新研究会.创新武汉报告2010[M].武汉:武汉出版社,2010.4.

[3]莫于川.法治视野中的行政指导[M].北京：中国人民大学出版社,2005.6.

[4]周昕.湖北省科技法学会期2010年年会.

[5]武汉市创新研究会.创新武汉报告2010[M].武汉:武汉出版社,2010.4-5.