拓权延利：将城郊作为推进土地制度改革的突破口

刘保奎

土地制度改革是推进城镇化的必然选择。以征地为核心的土地转用模式，在促进我国工业化城镇化发展的同时，也存在诸多问题，备受批评质疑，各地都在积极探索集体土地参与城镇化的路子，但仍不具有普遍推广的条件，问题在于没能在产权层面清晰界定各主体的利益边界。

一、现行制度面临的问题

我国实行城乡二元土地制度，农村集体土地在符合相关规划和用地计划的前提下，必须通过政府征用才能转变为城市建设用地，并由此形成了土地、财政、金融“三位一体”的模式，在我国工业化、城镇化进程中发挥了非常重要的作用，但该模式下，土地城镇化不以工业化为前提、也不以人口城镇化为必要条件，导致土地利用的“中国式悖论”。

（一）土地供需矛盾日益突出

当前我国城镇化快速推进，2000-2012年城镇化率由36.2%提高到52.57%，年均增加1.2个百分点；城镇人口增加了2.5亿人，年均增加2100万人，相当于欧洲一个中等国家的总人口。可以预见，未来一段时期城镇化对建设用地的需求将持续增长，在最严格的耕地保护制度和建设用地供应制度下，建设用地指标成为制约许多地方发展的瓶颈（许多地方早已用完了规划至2020年的建设用地指标）。这客观上要求积极探索建设用地供应方式改革。

（二）地方政府财政风险加剧

城市建设需要大量的资金，目前我国城镇基础设施投资主要是政府投资，其中仅有10%左右来源于政府财政节余，20%左右来自于……