论城市发展的根本问题

付晓东

改革开放以来，中国城市化获得了长足的进展，“发展是硬道理”的理念极大地促进了我国城市经济的增长，国民收入和财政收入有了大幅度的增长。尤其是进入21世纪以来，我国城市化进程加速，但由于许多城市一味追求GDP，追求形象工程，结果造成地表上的东西很漂亮，地下的基础设施及水源等支持城市健康运转的系统却常出问题。在城市的规划上，缺乏合理的产业布局和城市体系规划，各类城市争相上马高端产业项目，各地产业趋同/雷同现象严重，人才、资本、技术等高端要素配置的总体效率降低。那么，我们的城市究竟是为谁而建，为什么目的而建?什么样的城市才算是幸福城市?为什么城市越建越大、越建越高、房子越建越多，而绿地游园越来越少、交通拥堵越来越多、城市历史标识越来越少、各种公用设施越来越贵，人们的幸福感没有与所在的城市一同增长，反而越来越低?等等，诸多问题，不能不引起人们的关注和思考。

一、城市究竟为谁而建?

城市有两个基本功能，一个是经济功能，另一个则是生活功能。如果过分看重经济功能，那所有的行为就会围绕GDP，怎么赚钱怎么做。在一味单纯追求经济发展的前提下，城市的生活功能就会被忽视。当前我国城市发展上的问题反映出城市建设的主导思想出了偏差，甚至背离了城市发展的根本目标。由于忽视了城市为谁而建，城市正在演变成某些利益群体诸如土地投机者、房地产投资者、GDP追逐者以及形象工程追求者的乐土，而不是城市广大居民的乐园，就业难、住房难、上学难、看病难、乘车难等问题变得普遍而常态，成为城市发展的顽疾。我们应该清醒地认识到:城市的基本目标应为辖区内的居民提供安全、可靠、持久地生活和生产保障，由此才能实现城市的功能，即为较为广泛的区域提供强大的物质和精神财富，实现社会的健康发展与可持续发展。

二、城市应该是什么样子?

城市这个人间自造天堂到底应该如何形容?不同的人会有不同的理解和描述。归纳已有的认识，聚焦为两类:一类是高楼大厦林立、车水马龙穿梭、人来人往奔波、花花世界喧闹;另一类是宜业宜居方便、设施齐全完善、环境宜人自然、安全安静蕴深。当前人们更多地向往后者，但许多城市的发展实践却偏向了前者。一些学者早就提出了建设田园城市、园林城市、生态城市、宜居城市等理念，但是，实践中却不是件容易的事。我们的城市建设似乎是以大为美，追求经济实力增长的同时，极力推动土地的扩展和人口的膨胀。千万级别的人口拥挤在一小块有限的地域内，爆炸状增长的汽车把路面挤满，房价狂涨的同时基础设施却没有跟上，空气污染伴随着绿地的减少不断地加重……这是中国城市正呈现的状态，这是我们期望的城市吗?显然不是。这是世界城市发展的趋势吗?事实也不是。在美国，我们可以看到另外一个现象，美国50个州的首府城市并不完全是本州内最大的城市(按人口计)，甚至有15个州的首府城市在本州排名连前5位都算不上。

那么，什么是人们向往的城市?纵观世界城市发展的轨迹，发达国家的城市发展趋势和导向值得我们思考和借鉴。北欧是世界上最具魅力和竞争力的经济体，加拿大的多个城市也多次被联合国评为世界最宜居城市。这些宜居的国家，城市是什么样的呢?广袤的绿地，到处是森林和湖泊，标准民宅是一至二层的独立屋。只有在斯德哥尔摩、哥本哈根、赫尔辛基、奥斯陆、多伦多、温哥华这几个有限的大城市的中心，才有拥挤在一起的摩天大楼，成为地平线上的风景。而且，这些城市的人口并不比我国的一些省会城市多，加拿大第一大城市多伦多的人口才240多万，最具魅力的城市赫尔辛基也只有116万人(2011年底)，加上周边的都市区为136万人。

说到这里，欧美发达国家的城市就一定是我们效仿的对象吗?当然不尽然。由于城市人口、工业、交通运输过度集中而造成的“城市病”其实就最先发端于发达国家。“城市病”给生活在城市的人们带来的烦恼和不便的同时，也对城市的运行产生了一些影响。所以说，大城市有大城市的问题，小城市有小城市的问题，只是问题的类型、严重程度、问题顺序不同而已。全球的跨国企业总部多在大城市，价值创造也在大城市，但大城市压力大和竞争激烈。几十万人口的小城市情况要好一些，管理也简单得多，但过多的小城市似乎并不低碳环保。小城市住宅零落分散，拉大了基础设施的框架，增加了投入，削弱了集聚效益，远比公寓楼浪费资源。在欧美国家的许多城市都有这种现象，就是感觉出行并不很方便，城市(群)之间不通地铁，公交也不发达，每家都要有一至两台汽车。也许这就是汽车社会的布局和生活模式。实际上，多年来也有许多专家一直在讨论:是不是应该发展密集型住宅小区，超市、邮局、医院和学校都可以步行或搭公交车前往。

表1 2010年美国最幸福的城市Happiest Cities与最萧条的城市Depressing Cities188个都市统计区调查

城市到底应是什么样子的?人类应该建立什么样的生活模式?每个国家、地方都在探讨。是集中好还是分散好?是大城市好还是小城市好?是发展制造业好还是发展服务业好?这些都需要时间检验。在生活质量方面，更大的城市并不一定是最好的。美国的盖洛普公司(Gallup)在2011年3月份发布的关于美国城市整体福利水平的民意调查结果显示，纽约、洛杉矶和芝加哥都未能进入前50名。相比之下，该排名的前10位中有9个都是中型城市。唯一进入前十名的大城市是华盛顿地区。所以，对于当前而言，关键在于如何在漫长的历史时间给出准确答案以前，找到代价最小的方案。不管怎样，对于未来城市的发展方向，人们基本上有了共同的认识，应当以人为本，方便舒适，宜居宜业，讲究品味，注重质量。总之，一句话，用生活质量来主导未来城市的发展。这方面，美国的盖勒普城市幸福指数调查给我们很多启示。

美国的盖勒普城市幸福指数调查(2010年)显示，居民感受最幸福的城市并不一定在喧闹、繁忙、火热(沸腾)的大都市，也不一定是收入最高的那些地方，而是那些轻松、健康、愉悦、梦想(期待)的地方。这正是我们的城市、城市经济发展需要借鉴的东西。从其调查结果可见一斑(参见表1)。

三、用什么来引领城市发展?

那么，如何引导城市朝着理想的目标发展呢?如何推进城市的价值不断增长增值呢?如何实实在在地以人为本建设幸福城市呢?一个现实可行的办法就是建立一套新的城市发展质量衡量指标体系。这方面，国内的一些机构和研究人员已经开始关注并做了相关评价工作，但我们仍可以学习和借鉴美国的方式，不断完善我们的体系。

美国的盖勒普的幸福指数评价系统是一项针对城市、都市区、选区和州发展质量评价的综合评判方法。这项调查每年持续跟踪350天，每天对至少1000名市民进行调查，请市民给自己的工作、财务状况、身体健康、感情状态和城市评分，然后总结出“幸福指数”报告。

不论从技术层面还是实践指导上，该指标体系都具有很鲜明的特色。一是指标人性化，贴近“以人为本”。这个指数体系包含生活水平质量、身体健康水平、情绪心理健康、行为习惯健康、工作环境状况和基本情况6大内容，可以看出这些评判更多地体现了人的感受和人的期盼。联合国也有一整套城市考核的指标体系，同样很看重城市居民的生活质量，其中空气、饮水质量等生活质量的指标所占比重很大。而我国现在的城市考核指标体系还在强化城市追求GDP，缺少对城市中活生生人的感受的衡量。二是方法更为科学，几乎全年不间断的收集信息、处理信息，这种大规模的持续性调查目前在国内还是比较少见。三是更加真实可信，该方法运用现代各种科技手段，读者甚至可以天天在盖勒普网站上观察样本动态变化过程，增加了民众的信任感和参与感。

世界城市发展的历史和我国30多年的改革开放实践告诉我们，现代城市的发展一定要有长远眼光和现代的、先进的理念，要以人为本，更多的关注居民生活，特别是舒适度、幸福度。“以人的发展为城市的发展，以人的感受为城市的导向”，这是城市建设的根本要求。我国迫切需要围绕这个原则，建立系统的指标体系和科学可行的调查方法。如果能以居民的生活满意度作为城市发展的理念，城市病就能大大减少。这样的城市发展理念和一套指标建立后，会使城市加快转变发展方式，淘汰落后低效产能、调整行业结构，城市的规模等级结构也会发生良性变化。一些产业、设施集中在大城市的状况，就可以得到调整和改善。

［1］李松涛，我国一线城市城市病日益严重影响居民幸福感［N］.中国青年报，http://www.sina.com.cn，2010—10—08.

［2］［英］安迪.派克等著，王学峰译，地方和区域发展［M］.上海:格致出版社:上海人民出版社，2011.

［3］Helsinki has an urban population of 1，159，211(31 December 2011)［N］and a metropolitan population of 1，361，506，https://en.wikipedia.org/wiki/Helsinki;2013—05—16。

［4］李牧.中国城市与加拿大的差距［N］.黄河新闻网http://www.sina.com.cn.2010 －10 －08.