中央财政收入与民生水平关系研究

朱团钦 吴玉龙

据国家财政部数据显示，2013年第一季度我国公共财政收入增长6.9%的同时，中央财政收入增速下滑明显，一季度中央财政收入同比下降0.2%，3月份中央财政收入同比下降5.2%。有一种观点认为我国财政收入增速放缓，中央财政收入下降预示我国投入到民生领域的支出将减少，人民生活水平可能也要降低。笔者认为中央财政收入与民生水平并不存在必然正相关关系，中央财政收入的降低并不必然导致民生水平下降。本文拟对相关问题进行分析和思考。

一、中央财政收入增加是民生水平提升的重要基础

财政收入是保证民生的物质基础。中央财政收入担负着宏观意义上的公共物品和公共服务的提供与保障。财政收入的较快增长是经济发展的成果表现，对于财政收入的支配则能够使经济发展成果被民众共享，对于改善民生能创造更好的物质基础。长期以来，我国中央财政收入保持快速增长，为政府发挥职能作用，开展民生工程，为人民提供公共物品和公务服务创造了良好的物质条件。自改革开放以来，我国财政收入的增长速度基本保持在两位数以上，中央财政收入在分税制改革以后更是显著增加，其增长速度远远超过我国GDP增长速度。这既体现了我国经济的快速发展，也为我国民生水平的提升提供了物质保证。

在我国经济快速发展、财政收入快速增长的同时，我国民生水平也得到了显著提高，我国财政支出中用于民生部分的支出比重与日俱增，也称为“民生财政”。分税制改革以后我国中央财政收入的迅速增加增强了中央政府的财政实力，有利于发挥其在国家财政中的主导作用，为宏观经济的调控提供了保障。由于社会发展、人民需求、政策导向等因素，政府将大量财政支出用于与人民生活日益相关的领域，如教育、医疗卫生、社会保障体系建设等等。据历年《中国统计年鉴》中的数据显示，2007—2011年，我国教育支出由 7122.32亿元，增加到16497.33亿元;医疗卫生支出由1989.96亿元增加到6429.51亿元;社会保障支出由5447.16亿元增加到11109.40亿元，中央财政的导向作用和财政投入力度对提升民生水平的影响不容忽视，是民生水平提升的重要基础。在教育领域，随着我国财政收入的增长，中央与地方都加大了对教育领域的资金投放力度，根据《中国教育经费统计年鉴》的统计，国家财政性教育经费占GDP的比例从2007年的3.22%达到了2010年的4%，实现了政府的教育发展的阶段性目标。这既显示了政府对教育的重视，又凸显了财政收入的重要性。其中，中央财政对于教育事业的发展所发挥的引导、带动作用不可忽视。

在医疗卫生领域，在我国财政收入不断增长的同时，投入到医疗卫生领域的支出也在不断增多。根据《中国统计年鉴》的统计，在我国，医疗卫生支出从2007年的34.21亿元提高到2011年的71.32亿元。在某些地方政府缺乏财政能力的区域，中央财政的支持表现出绝对主导作用。这有利于改善我国医疗卫生事业，为人民创造一个良好的医疗卫生环境，进一步促进了民生水平的提高。

在社会保障领域，随着我国经济的不断发展，财政收入快速增长，同时用于社会保障和就业的支出也不断增加，《中国统计年鉴》的统计数据显示，2007—2011年的五年内，地方财政用于社会保障方面的支出由 5104.53亿元增加到 2011年的10606.92亿元，增长了一倍，社会保障体系在不断完善与加强。中央财政用于社会保障方面的支出由342.63亿元增加到2011年的502.48亿元，中央财政的支出虽然远低于地方财政，但是中央财政的重点是对于困难地区、困难群众倾斜，保障困难群众基本生活，让人民群众充分享受到发展成果。同时又能够吸引地方政府、民间资金向民生领域的投入，这体现了中央财政的政策主导作用和拉动效应。

由此可见，中央财政收入的增长是我国民生水平提升的重要基础，民生水平的提高离不开中央财政的支持。虽然中央财政实力小于地方财政的总和，但中央财政的宏观调控能力、主导和示范效应，能有效带动地方政府、民间投资向民生领域的倾斜，对于我国民生水平提升具有重要意义。

二、中央财政收入与民生存在非必然正相关关系

我们看到，虽然我国财政收入增长的同时，各项民生支出也在不断加大，民生水平有了显著提升。但是这并不意味着财政收入与民生水平呈必然正相关关系。财政收入的增长，尤其是中央财政收入的增长不等于我国民生水平同等程度的提升。这在现实中表现为中央财政收入增长的同时不存在民生支出的同速度提升，民生支出所占财政支出比重和占GDP比重没有同比例增大。从我国社会的社会主义性质来看，民生水平提升是社会发展的必然。改革开放30多年来，我国人民生活水平远远没有达到同步或应有的高度。在相反的意义和域境上分析，受社会主义基本经济规律的制约，中央财政收入服从经济发展规律而可能低增长、零增长乃至负增长，但我国人民的生活水平理应保持增长乃至大幅增长，以实现“中国梦”。

(一)中央财政收入与民生支出增速的非正相关关系

1.中央财政收入与教育的非正相关关系。虽然我国国家财政性教育经费支出近5年累计为7.79万亿元，年均增长21.58%，但投入总量相对于财政收入与我国国内生产总值仍然较小。我国中央财政收入用于教育经费的比重为10%左右，90%左右的经费支出都要由地方政府自己负担，长期以来的义务教育重担落在了地方政府肩上。并且，中央财政收入用于教育领域投入的增速十分缓慢，这一方面增大了地方政府的压力，另一方面又使人民看不到中央对于教育投入的实际行动，会影响到中央政府的公信力。由于教育经费支出主要由地方政府负担，教育投入也会因地区经济水平而有所差异。由表1可以看到，我国东西部地区的国家财政性教育平均支出的差距很大，如果将社会团体和个人办学、社会捐赠等经费来源考虑进来，差距将进一步拉大。这将使经济的不均衡造成受教育机会的不平等，加重社会不平等程度。从长期来看，人民受教育程度也会因地区而有所差距，进而拉大了我国东西地区、城乡地区差距。

表1 2007—2011年我国东西部地区国家财政性教育平均支出 单位:亿元

2.中央财政收入与医疗卫生的非正相关关系。我国医疗卫生条件随着我国经济水平的提高而与日改善，1978—2009年间，我国的卫生总费用以及政府的预算卫生支出都有所增长，平均增长率都超过了15%，这大大提高了我国医疗卫生水平。但从表2我国卫生总费用的构成来看，虽然政府卫生支出在不断增长，所占卫生总费用的比重也在提高，但政府卫生支出占卫生总费用的比重仍然最小，个人仍是卫生总费用的主要承担者。在现实生活中，百姓看病难、卫生条件差等问题依然是困扰人们生活的重大问题，政府财政在这方面的作用仍需进一步的发挥。虽然政府财政用于医疗卫生领域的开支逐年增加，但中央财政方面的投入并不明显，所占比重不到2%，重担依然落在了地方政府方面。从目前来说，中央财政在医疗卫生领域的投入力度对我国医疗卫生条件的总体改善的作用是不明显的，并不呈正相关性。

表2 2001—2009年我国卫生总费用构成所占比重单位:%

3.中央财政收入与社会保障和就业的非正相关关系。随着我国社会的不断发展，社会保障体系逐渐完善，人民生活日趋有所保障。我国财政支出中用于社会保障和就业的支出从2007—2011年总额翻倍，但中央财政的投入并不明显，地方政府对于社会保障方面的投入反而成倍增加。这说明在我国社会保障日趋完善的过程中地方政府的财政支持起到了举足轻重的作用。

(二)中央财政收入与民生水平存在着非正相关关系

1.中央财政收入的宏观意义大于微观，这决定了中央财政收入与我国民生水平存在非同一性。一般来说，中央财政收入增长预示着可用于民生领域的经费增加，提高民生水平的可能性增强，二者在可能性意义上存在正相关关系。但中央财政收入与民生水平客观上却存在着非同一性。因为中央财政与地方财政相比，本身财政总量上确实先天不足。这决定着民生水平的提升主要依赖于地方政府的财政支撑。另一方面，对于中央来说，需要更多的从宏观层面把握经济建设、文化建设、科学、国防、行政、外交等各项经费的供给，对支援少数民族地区、调节各级地方预算和救济地方重大自然灾害等，也起着不可替代的重大作用。中央财政需要统筹各个领域的需要，从国家的长治久安层面来合理分配经费支出。据财政部在十二届全国人大第一次会议上的报告中指出，中央公共财政用于民生的支出5年累计16.89万亿元，年均增长21.1%，占中央公共财政支出的比重稳定在2/3以上。但中央财政毕竟在财力方面先天具有劣势，并且更多的是向宏观意义上的民生倾斜。相对而言，地方公共财政对于自身所在地区的民生水平提升更具有实质性成效。因此，中央财政对于民生水平的提升有保障性作用，对民生水平提升具有主导、带动效应，但二者客观上的非同一性是二者非正相关关系的理论、政策来源。

2.经济转型升级决定我国将由注重GDP增长转向注重民生水平提高。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，发展仍是解决我国所有问题的关键。随着我国生产力和综合国力的显著提高，片面强调生产力的增长已经阻碍了我国社会的健康发展。我国经济发展方式的转变需要更加重视保障和改善民生，这成为政府一切工作的出发点和落脚点。我国中央财政向民生领域的倾斜性很强，投入力度逐年加大。GDP增长速度的放缓并没有影响到我国重视民生建设的政策方向，民生水平依然在提升。在未来的经济发展时期，政府仍会将民生建设放在突出位置，政府工作力度、财政投入资金也将逐渐加大。而且，随着经济发展速度的放缓，我国经济发展将步入低增速时期，我国中央财政收入的低增长或负增长与政府不断加大民生投入力度将呈弱相关关系，这也体现了二者之间的非必然正相关关系。

3.我国的社会主义性质决定了人民生活水平的切实提高是我国经济社会发展的目标。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。党的十八大报告中强调要正确处理好改革发展稳定关系，最大限度增加和谐因素，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。在全面建成小康社会的总体目标中明确提出要实现人民生活水平的全面提高。我国在2002—2012年的10年来致力于提高人民收入水平，城镇和农村居民的收入分别实现了数倍增长，据《中国统计年鉴》显示，我国城镇居民人均可支配收入由2002年的7703元增加到2012年的24567元，农村居民人均纯收入由2476元增加到7917元，这为人民提升生活水平创造了最直接的物质条件。在提高收入总体水平的同时，政府也使政策逐渐向农村倾斜，不断缩小城乡收入差距，使人民生活水平实现整体、协调性提升。在今后的重要战略机遇期内，人民生活水平的提高依然是政府的重要工作，政府必然将加大对民生领域的投入力度。国家和政府将在经济增速降低的总体形势下继续推进民生建设，不断提高我国人民的生活水平。中央财政收入增长速度放缓并不改变我国社会主义经济发展的根本目的，民生水平依然会提升，二者不具有必然正相关关系。

三、启示

通过分析我国中央财政收入与我国民生水平的关系，笔者对于今后我国社会发展做出以下思考。

(一)民生水平将成为我国社会发展水平的主要指标。改革开放初期，为改变我国经济落后的面貌，中央与地方的政策导向主要以全力进行经济建设为主。这主要从国情出发，为以后的全面建设奠定物质基础。但在经济崛起的进程中单纯追求经济发展的政策将带来诸多弊端，极可能是国家强盛而人民生活水平却没有相应程度的提升，这则违反了我国发展社会主义市场经济的根本目的。因此我国政府开始强调经济的又好又快发展，实现社会全面进步。

近些年来，国家财政不断增加对于教育、医疗卫生、社会保障与就业等民生领域的投入，这体现了政府政策导向的根本性转变。党的十八大报告中也明确指出，“提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的”。要在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活，开创社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。经济的发展终究是为了提高人民生活水平创造物质条件，政策的落脚点最终还是要回到促进民生上来。

(二)民生财政将成为公共财政的发展方向。随着我国经济发展速度放缓，我国财政收入增长速度降低将成为必然趋势，但是民生建设方面的刚性支出并不能因此而缩减。十二届全国人大第一次会议明确强调2013年财政收入增长不会太快，但用于增加保障改善民生支出方面的刚性支出仍然要增加，在优化财政支出结构时，要“继续向教育、医药卫生、社会保障等民生领域和薄弱环节倾斜”。

(三)财政收支结构将围绕民生建设进行调整。从本文研究可以看出，我国财政收入增长并不等于民生水平会随之提升，尤其是中央财政收入的增长与民生水平并不具有必然正相关性关系。我国财政收入增速放缓将成为必然趋势，如何科学调整我国财政收支结构以保证民生刚性支出的稳定增长，更好地发挥积极财政政策在稳增长、调结构、促改革、惠民生中的作用，将是我国财政体制改革的重点。我国财政收支结构将在保证民生建设投入不断增加的前提下进行调整，不断提高民生支出所占比重，严格控制行政经费等一般性支出，增加科教文卫支出和社会保障支出，以实现国家经济不断发展的同时，人民生活越来越幸福的中国梦。

［1］财政部发布2013年一季度我国财政收支情况［EB/OL］.http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201304/t20130415_824878.html.

［2］嵇明.关于民生财政的若干思考［J］.经济研究参考，2011，(19).

［3］2013 年政府工作报告［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013－03/18/c_115064553.htm.

［4］樊晓峰.基于改善民生的财政支出结构调整与优化［D］.吉林财经大学硕士学文论文，2011.

［5］财政部关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告［EB/OL］.http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201303/t20130319_782332.html.

［6］胡锦涛:坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗［EB/OL］.http://www.xj.xinhuanet.com/2012－11/19/c_113722546.htm.

［7］王庆.关于民生财政的思考［J］.宏观经济管理，2005，(5).