集成视角的政府投资项目监管研究＊

乌云娜，杨益晟，冯天天，李 杨

（华北电力大学 经济与管理学院，北京 102206）

一、引 言

政府投资建设项目关乎国计民生，为保证政府投资效果及资金的合理利用，政府设立了不同职能的监管部门对政府投资项目进行监督。与一般建设项目监管相比，政府投资建设项目的监管主、客体更加复杂，涉及多种利害关系。监管手段复杂多样，监管过程模糊不清，加之快速变化的工程社会环境，导致我国政府投资项目监管更加复杂［1］。其复杂性体现在监管主体复杂性、监管客体复杂性、监管手段及方法的复杂性上。

监管主体的多元特征体现了监管主体的复杂性，管理职权分散于多个政府部门。监管客体的复杂性表现为系统中的经济利益关系更加复杂。政府投资项目，特别是大型工程项目，工程开放性更强，工程功能更加复杂，对工程规划与论证更加复杂，建设项目目标控制更加复杂，项目效果评价更加复杂。监管手段及方法的复杂性体现在监管手段多样、监管过程模糊等方面。同时，传统的政府投资项目监管信息反馈较为滞后，从发现问题到问题上报时间过长，监管信息报送层级繁多，当出现行贿受贿时，向上级传递情况的过程中，某些问题会被弱化或衰减，其真实状况无法如实反映。当这种现象经常出现时，部分群众可能会对政府公开的信息提出质疑，长此以往政府相关部门将失信于民。由于资源的有限性，监管主体无法进行所有项目的监管，只能在有限的资源环境下进行合理监管。

监管系统的复杂性影响因素见图1。

图1 监管系统复杂性影响因素

系统的复杂性增加了政府监管的难度，国家虽逐步推动我国政府投资的改革和监管的优化，但仍存在诸如投资项目监管效果不理想和腐败合谋等问题，政府提倡行政透明化、公开化过程步履艰难。因此，进一步完善政府投资项目监管体制是当前政府投资领域亟需解决的问题。面对复杂性监管系统，采用传统研究简单系统的方法难以取得预期的效果，而用系统的观点来分析监管问题往往能够更加合理地解决政府投资的监管问题。

系统集成的思想是解决复杂性问题的重要方法，该理论方法已经运用于军事、医药、水利、教育、环境、复杂管理等诸多领域，该方法提倡结合专家经验和计算机建模来解决现代社会复杂性问题。郑昌勇与张星［2］从系统论的角度分析了我国政府监管问题，运用集成的方法，提出了标准化监管机制，通过政府监管、市场约束、自我监督机制进行标准化监管。但他们没有对集成监管流程、集成信息化构建方式进行详细阐述。李玮［3］等人则从信息化集成的角度论述了单一监管部门的监管实施，其成果运用于看守所信息化建设，取得了较好的成果。从已有文献来看，对监管系统的复杂性进行研究的人还不多，用集成的方法解决政府投资项目监管问题是一个崭新的研究视角。

本文在前人研究的基础上，结合政府投资项目监管复杂性特点提出了集成监管体系，阐述了集成监管体系构建的方法，并从集成监管理论和应用角度论证了监管模式的可行性。最后设计出科学合理的信息监管系统，以推动我国政府投资项目监管的透明化。

二、集成监管的定义与内涵

监管系统的复杂性，增加了监管改革的难度。为了解决复杂性监管问题，我国政府投资改革需要从系统角度分析，从集成角度进行解决。从系统论的角度，我国学者从不同角度对集成的概念进行了定义。中科院的戴汝为、张广骏［4－5］等人认为，集成就是把一个非常复杂的事物的各个方面综合起来，集其大成；华中理工大学的龚建桥［6］认为：集成的本意是指将独立的若干部分加在一起或者结合在一起成为一个整体；李宝山、刘志伟［7］对集成的基本涵义作了如下概括：集成是指某一系统或某系统的核心把若干部分、要素联合在一起，使之成为一个统一整体的过程。集成的原动力是新的统一形成之前，某种先在的系统或系统核心的统摄、凝聚作用［8］。

本文根据集成的思想，创新性地提出了集成监管概念，即运用系统集成方法论从全局的高度整合系统资源，对复杂管理系统要素进行组织、协调、控制以达到预期监管效果的管理思路和模式。集成监管将监管系统的复杂监管要素集合于一体，使之成为协调的有机整体。宏观层面，将集成的管理思维运用到监管领域。微观层面的集成监管则主要包括对监管系统的多个子系统的集成、监管过程的集成、人机资源的集成优化等。

集成监管的内涵是将若干相关的监管单元、监管资源通过必要的整合，动态地集合成一个更有效的监管体系，以优化监管流程，实现监管目标。集成监管体系不是各监管单元之间的简单叠加，而是按照一定的方式和模式进行构造、组合、调整和磨合，从而使各监管要素间能互补匹配，形成更加高级有序的整体结构，使集成后的整体功能发生质变性提高，最终能够形成一个功能相互融合的整体，使整体系统达到最优。即在监管思想上以集成理论为指导，在监管行为上以集成机制为核心，在监管方式上以集成手段为基础，实现整个系统的透明、协同、高效的运作。据此，本文运用集成的方法对监管要素进行整合优化，提出集成监管模式。

三、集成监管模式的构建

（一）集成监管模式构建原则

总的来说，良好状态的监管系统应当是动态、协同、开放的，应集硬、软件资源于一体，运用先进的信息化手段进行项目全过程的监管，避免出现监管漏洞或灰色地带。集成监管模式构建的基本原则如下。

1.动态性原则。动态的第一层含义是指随着项目的阶段性进行，监管主客体、监管内容、监管方法都需要随之调整。其次，动态还包括监管信息的快速动态流转，如调度中心汇总基层稽查人员稽查过程的信息和监管报告的信息，各层级相应的权限人能够直接查阅或批示，以改变传统的直线式的信息上报模式。

2.协同性原则。协同是指多监管要素、软硬件之间的协同整合。监管系统的硬件集合是指项目涉及的各个监管部门，监管系统的软件集合是指监管组织形式、监管制度、监管程序等软资源，能够促进监管目标的达成。这其中还包含人与计算机信息系统的协同，发挥计算机客观高效的特点，并减少人为干扰。

3.开放性原则。开放是指整个监管系统应与社会环境进行信息流动，群众对政府投资行为享有知情权，并且能够通过多种途径提出质疑。公众的质疑能够对监管系统产生正反馈，有利于推动政府监管体制的持续改进。监管信息的透明化、公众媒体对监管的评价及反馈都是开放系统的体现。同样，施工方也可以对监管人员的失当行为进行投诉。

同时，本文认为集成监管模式应遵行“两化”原则，即政府权力分散化，监管调度集中化。权力分散是指将决策权、执行权、监管权清晰分开，防止某些部门权力过大，产生权力垄断，继而发生权力寻租等问题。监管调度集中化是通过设置监管调度指挥中心，统筹协调调度各专业管理部门，指挥各专业监管部门具体实施政府监管职能，通过监管优化，减少重复检查及对项目造成不必要的干扰和影响，优化监管方效率，提高代建企业和施工单位的满意度。

综上所述，政府投资项目的监管是一个处于动态、协同、开放的环境，包含多元监管客体，多类监管点，多个监管主体的非线性关联体。多主体之间的利益冲突，技术需求与供给矛盾，信息需求与信息阻滞导致了监管的不协调，正是由于监管的不协调，导致监管系统的优化存在较大难度。由此，本文根据监管系统构建原则，提出了集成监管模式，目的是实现监管子系统的集成，实现监管软硬件的集成和实现监管资源的集成。

（二）三维集成监管的理念

现今代建制的目标控制模式一般采用二维控制模式，即代建人和承包商对项目目标进行纵向自控，政府监管部门进行横向监管。这种管理模式设计是为了对项目质量、进度、费用、安全、环境等建设目标进行管理与控制，但这需基于监管效率较高的假设条件下，如果监管人员徇私舞弊，那么二维的监管模式效果将受到影响。为此，本文构建的三维监管环，是在二维监管模式的基础上对监管权力与行为进行监督，形成监管回路，最大程度地发挥监管效用。该种监管机制不仅要对监管效用进行监管，也需要对监管过程进行监管，实现监管过程透明化。

三维监管模式的原理中，第一维是“全面自控维”，指政府投资项目的各专业承包商对项目质量、费用、进度、环境、安全目标进行自我控制，详细记录目标控制措施及状态等信息。代建人、使用单位根据需要进行目标总体控制。代建单位和施工单位施工前需要对项目设计图纸和施工目标进行详细的交底，施工过程中对关键环节和关键控制点做到严格控制。

第二维是“监管执行维”，指政府各专业相关部门对政府投资代建制项目进行全过程的强制性监察，包括多个政府职能部门。“监管执行维”强调对实施全过程的监管，根据全过程的监管结论进行决策效果测评，并且需要建立有效的责任追究体制，对项目决策、项目建设过程中的项目绩效进行公平公正的评价。

第三维是“监管控制维”，指对监管行为的全过程监管，统一调配各监管要素，实现监管行为的优化。监管调度优化理论与方法通过信息技术手段实现。这一层级既是监管的指挥层，也是监管效果的评价层，群众和媒体可以通过该层进行投诉或者检举。该层是实现集成监管的制度和组织保障。见图2。

图2 三维监管模式图

通过将三维监管模式进行融合就形成了宏观的监管体系，体系的设计理念就是通过权力制衡保证责权明晰，透明监管，与传统二维监管模式与集成三维监管模式形成了监管回路，通过自控、监管、反馈三个环节使政府投资项目相关主体协同一致地控制项目目标。见图3。

图3 传统二维监管模式与三维集成监管模式对比

四、集成监管模式的运行

（一）集成监管模式的实现步骤

我国的监管体系一直处于改革过程中，监管流程也在逐步优化，但是由于利益冲突等人为因素，阻碍了监管效率的快速提高。因此，合理的创新监管模式实现步骤，能够最大限度地避免人为阻力的干扰，集成监管思想的实现主要包括如下五个阶段。

1.集成监管协同调度中心。流程再造的第一阶段是建立集成监管协同调度中心（简称调度中心），调度中心是高于其他监管部门的权力机构，但其不具备检查与监管权力，只有指挥和协调的功能。各个监管职能部门必须接受协调中心的指挥。

2.集成监管管理平台。第二阶段是建立集成监管管理信息平台。平台系统是联系监管主客体的纽带，是监管的优化中心，是监管调配的发令中心，是公众、媒体及被监管人的投诉中心，是监管效用的评价中心。在集成监管管理平台构建的过程中需要明晰各部门的管理权责，明确权力界限，各司其职，协同管理。

3.项目网格化。第三阶段是对区域内所有政府投资项目进行网格化划分，网格化的目的是进行项目识别，对被监管项目按照不变信息（投资性质、地域等）和可变信息（项目阶段等）进行编码，能够快速定位项目，清晰识别项目属性，可以为计算机抽样巡检提供基础。

4.监管绩效评价。第四阶段就是监管系统运行与绩效评价。绩效评价的对象一是对监管部门的考评，二是对集成监管模式的考评。绩效考评的目的是对系统运行状况进行评价与优化。将监管系统各参与方的行为目标逐步导向同一目标。

5.监管反馈与改进。第五阶段是根据监管绩效评价结果进行总结和再改进，促进监管质量提高的同时，提高被监管人的满意程度。监管反馈也是决策优化、调度优化的依据，能够为今后决策和调度算法的改进提供支持。

（二）集成监管运作流程的设计

在集成监管实现的过程中，对监管模式进行流程再造是填补监管漏洞的重要环节。集成监管的流程再造是以社会整体效益最大化为核心的监管流程设计过程。流程再造的核心思想是调度集成优化与对监管过程的监管，通过调度集成优化将软资源和硬资源进行整合。尽可能保证多个监管主体的协同，节约监管成本，提高监管效率。

从控制方法上来说，集成监管主要有节点控制和巡查控制两种模式。见图4。

节点控制是由被监管对象对项目目标进行全面自我验收合格之后，向主管部门申请检查，监管调度中心进行监管调度优化，并派出监察人员对项目目标进行验收性控制。而巡查管控则是通过计算机分层随机抽样，分别从不同类别和不同阶段的政府投资项目中抽取监管对象，对其进行巡查，巡查结果只需临时通知稽查人员，防止稽查人员和被监管对象发生合谋行为。

从监管思路上来说，监管调度和监管过程监控是集成监管的重要思想。监管调度优化算法能够实现监管资源的优化与协同。而监管过程监控则是运用信息化手段，将监管过程透明化，并用多种多媒体技术相对完整地记录监管过程，用视觉与声觉信息直接反馈到集成监管中心，监管结论以图片、视频、音频、表格和文字等方式得出，保证监管过程的真实性。同时手持监管终端具有GPS、无线通讯等功能，监管调度中心的监察人员能够随时对监管人员进行定位，防止监管人员不到位或者监管走过场等行为的发生。为了实现集成监管，需要对监管体系运行流程进行优化。

新的监管流程克服了仅由监管报告体现监管结果的缺陷，并促使监管过程由黑箱操作逐步走向透明化。运用信息手段的监管流程优化能够解决监管信息滞后，监管报告不真实，监管过程模糊等问题，制衡多方监管权力。同时，监管流程中体现了系统开放性的特点，使系统内部与外界环境存在信息交换，约束监管人员，同时也能提高政府的公信力。

（三）集成监管技术的实现

为了构建集成监管体系，需要结合多种理论与技术，主要包括监管协同优化理论、项目网格化动态编码技术、集成监管调度中心信息化技术、监管信息采集技术、监管绩效考评方法等理论技术。

1.监管协同优化就是有规律有计划地安排监管资源，将政府投资项目的内外部监管主体，由孤立的无序的监管状态转变为协同配合的有序状态。每个微观监管部门都自成独立的系统，他们之间存在着相互影响的关系，由于各监管部门都有各自的部门利益，如果没有协同作用力，很难自发形成协同一致的整体系统。因此，需要依靠监管系统优化技术来优化监管资源。

2.项目网格化动态编码技术是对区域内所有政府投资项目进行科学、形象、清晰的分类，编码是抽样巡检的基础，也是监管公正的基础。工程项目是一个动态系统，随着时间的变化，工程会处于不同的实施阶段，监管主体、监管内容将会发生较大的变化。因此，需要能够对某个项目进行动态编码。项目编码包括静态和动态部分。静态部分主要是项目的不变信息，主要包括项目性质、项目所在地、项目行政隶属关系等，动态部分主要是随时间推移属性随之变化的参数，主要包括项目进度状况、项目管理状态等动态信息。

3.集成监管调度中心的建立需要具备组织与权力基础和信息技术基础两个条件。组织与权力是集成监管调度的基础和保障。信息技术则是多种高科技技术的集成，是实现集成监管的必备条件，也是推动我国监管系统改革的新的推动力和创新点。如web网络技术、无线通讯网络技术、卫星定位与导航技术、数据挖掘技术、信息安全防御技术等等。

4.监管信息的采集和对监管过程的监管是两大监管难题，传统的政府投资项目监管信息反馈较为滞后，对项目问题的处置被动，并且忽视了监管过程的管理。信息采集技术则可以解决这两大难题，可以由基层监管人员以图片、视频、文字等形式采集监管过程信息，信息采集之后，相关权限部门能够直接查阅，信息真实性更强，监管信息由逐级传递变为网状传递。

5.监管效果的评价是持续改进监管系统必不可少的环节，每一种新模式的提出，需有科学有效的管理效果评价体系，对新模式的效果进行检查和跟踪，以避免相关监管部门权力滥用和事故责任互相推诿的现象发生。

五、结 论

本文从传统监管的复杂性特征入手，阐述了传统监管模式遇到的问题；针对传统监管模式的不足，从系统的角度对监管系统进行了分析，进而提出集成监管体系；提倡以集成监管调度信息平台为核心建立三维监管模型，形成监管权力分散化，监管调度集中化的新的监管模式；梳理了监管流程及流程运行所需的关键技术，认为集成监管模式是监管方式及监管技术的转变，运用监管协同优化理论、项目网格化动态编码技术、集成监管调度中心信息化技术、监管信息采集技术、监管绩效考评方法等技术理论实现监管的闭环管理，可以促使监管系统进入良性循环。

［1］Yunna Wu，Yisheng Yang，Tiantian Feng，Lirong Liu，Ruhang Xu.Government Investment Projects Collusion Supervision Based on the Prospect Theory［J］.ICIC Express Letters，Part B：Applications，2011，2（6）：1357－1363.

［2］郑昌勇，张 星.基于集成的工程建设标准化监管研究［J］.工程管理学报，2010，24（2）：125－128.

［3］李 玮，鲍 虹，宋雪玲，刘朝英.信息集成在监管系统中的应用［J］.河北省科学院学报，2005（4）：73－75.

［4］戴汝为.从定性到定量的综合集成法的形成与现代发展［J］.自然杂志，2009（6）：311－314.

［5］张广骏，戴汝为.复杂问题知识转换的综合集成［J］.模式识别与人工智能，2010（5）：108－117.

［6］龚建桥，朱 睿.科技企业集成管理研究论纲［J］.科研管理，1996（3）：54－58.

［7］李宝山，刘志伟.集成管理：21世纪的企业制胜之道［J］.企业活力，1997（9）：13－15.

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