价格、GDP与政府对中国税收收入增长的影响

洪 波

（北京大学 政府管理学院，北京 100871）

改革开放以来，税收收入快速增长，甚至超过了经济增长速度。特别是1994 年分税制改革之后，相比GDP 增长，税收收入增速更快。税收收入增长速度与GDP 增长速度的关系可以用税收弹性来衡量。税收弹性是描述税收收入相对于GDP 的弹性的指标，即在现行的税率和税法下，税收收入变动的百分比对GDP 变动的百分比的比值。如果税收弹性大于1，表明税收富有弹性，税收增长速度快于GDP 的增长速度，或者说高于经济增长速度。对于税收弹性大于1，研究人员有各自不同的看法。部分人会因为弹性大于1 而担心税收增长将拖累经济增长，相关研究证实，过高的实际宏观税负增长与GDP 增长呈负相关。[1][2][3]而其他人则认为不必过于担忧，因为根据瓦格纳定律、平衡预算原则以及参照国际比较，目前的弹性是合理的，而且有关实证研究也证实宏观税负提高对经济增长没有拖累。[4]

学术界的争论突显税收收入快速增长的重要性。因而，探究税收收入增长的复杂原因就尤为必要。可以将促进税收收入快速增长因素分为三类，分别为价格水平、GDP 增长和政府行为。

一、价格水平的影响

价格水平的提高是税收收入快速增长的重要因素。首先，物价水平的涨落将对税收收入增长产生拉升或降低的作用。[5]在通货紧缩的年份，价格因素对税收收入增长有负的影响，而在其他时期，影响基本都是正的。其次，价格水平因其波动程度不同对税收收入增长会产生不同影响。在价格波动较大的年份，价格因素对税收收入增长绝对额的影响更大。[6]例如，与经济萧条期或稳定期相比，经济高涨期价格对税收收入增加额的正面影响程度更高。不仅如此，在累进税制条件下，价格的提高将明显地促进税收收入增长。[7]

图1 税收收入名义增长率与真实增长率（以1978 年为基期）

此外，如图1 所示，价格水平对税收收入增长的影响可以通过真实税收收入增长率与现价税收收入增长率的比较来观察。税收收入是按现价计算征收的，税收收入增长率也按现价计算。尽管真实税收收入增长率不能被准确地获得，但是可以运用GDP 平减指数来近似求得。之所以运用GDP 平减指数来消除价格因素是因为它能够比较全面地反映国民经济及各产业部门的整体物价水平，而其他平减指数，包括居民消费价格指数、工业品出厂价格指数和商品零售价格指数只能反映某一方面价格变化水平，难以得出符合实际的结论。相关研究发现真实税收收入增长率比现价税收收入增长率减少2-4 个百分点。[8]但是图1 呈现的结果却是真实税收收入增长率比名义增长率低约10 个百分点。

二、GDP 增长的影响

除了受到价格波动的影响，从根本上来说，税收收入来源于经济。如果经济发展停滞，税收收入就不会有快速的增长。改革开放以来，经济一直保持快速增长，因而税收收入增长就具备了坚实的税源基础。可是，GDP 增长对税收收入增长的影响又因GDP 的量与结构的不同而有所不同。

（一）GDP 的总量与增量

GDP 总量对税收收入增长具有决定性影响。张雅丽等（2008）通过对1994-2006 年税收收入总量与GDP 总量相关性的分析发现GDP 总量增长决定了税收收入增长。[9]类似的发现是，经济增长因素是影响税收收入增长的主导变量。[5]与其他因素相比，2001 年以后经济增长对税收收入的贡献比例更高，尽管其比例有下降的趋势。[6]

然而，GDP 增量对于税收收入增量的贡献以及GDP 增长率对于税收收入增长率的贡献却不大。大量研究发现，税收收入增长率只有很少部分能被GDP 增长率解释，它们的相关性很差，经济以外的其他因素对税收收入增长做出了相当大的贡献。[4][10][11][12][13][14]经济因素对税收收入增长贡献的下降说明了税收收入的增长与经济发展相互脱离。[15]由此可见，除了GDP 量的影响之外，税收收入增长必定会受到其他因素的影响。

（二）GDP 的地区结构

除了GDP 总量的影响以外，GDP 地区结构的差异造成了地区间税收收入增长差异。相关研究发现，东部、中部、西部地区的税收收入增长呈现明显的差异。[16]从全国平均水平看，经济增长对税收收入增长的贡献十分明显，税收收入的经济增长弹性是1.536。可是，各地区经济增长对税收收入增长的贡献差异却很大，而且从东到西，税收收入增长从经济增长中受益程度存在递减关系。东部地区税收收入的经济增长弹性高出中部地区0.38 个百分点，高出西部地区0.41个百分点。

（三）GDP 的产业结构

GDP 的产业结构也是影响税收收入增长的重要因素。产业结构的调整和变化将会直接改变税源结构以及税收收入的质量。就算在GDP 总量的增长变缓时期，在提高经济运行质量的前提下，利用产业结构的调整优化，也能够实现税收收入的快速增长。1994年税制改革以来，随着经济结构的调整和工业化进程的加快，二、三产业增加值的增长快于GDP 的增长，从而带来税收收入增长速度快于GDP 增长；反之亦然，在工业增长速度下滑时，部分年度第二产业的增速会低于GDP 增速，从而造成税收收入增长低于GDP 增长。[17]

根据三次产业的划分，不同产业的GDP 增加值对税收收入增长的贡献程度各不相同。研究发现，比起第二、三产业，第一产业GDP 增加值对税收收入的贡献较小，第一产业GDP 增加值对税收弹性仅为0.27 个单位。[4]

除了三次产业间的差异之外，不同产业的GDP对税收收入的影响还会因税率的不同而不同。高税率产业的GDP，比如房地产业，对税收收入增长的贡献较大；而低税率产业的GDP 贡献则相对较小。[7]显然，提升高税率产业的GDP 比重有利于税收收入的快速增长。

由此可见，税收收入增长不仅仅受到其税源GDP总量的影响，还受到GDP 的地区结构和行业结构的影响。不同地区和不同行业的GDP 对税收收入增长的贡献不尽一致。就地区结构而言，与中西部地区相比，东部地区GDP 对当地税收收入增长的影响更大。而就产业结构而言，第二、三产业的增加值对税收收入增长的影响比第一产业要大得多。

三、政府行为的影响

经济发展是税收收入增长的基础，可是，毕竟税收是政府的职能，是财政收入的重要来源。因而，政府行为对税收收入增长的影响并不亚于经济发展。在税收领域，政府行为具体体现在税收制度的设计制定，税收政策的制定与调整，税收计划的拟定与执行，税收征管的落实四个方面。因而，政府行为对税收收入增长的影响可以从税收制度、税收政策、税收计划和税收征管四个方面来考察。

（一）税收制度

从1978 年到今天，中国经历了三套不同的税制，分别为1972 年税制、1984 年税制和1994 年税制。1972 年税制一直延续到1984 年10 月，它是以工商税为主要税种，国有企业只缴纳工商税，集体企业缴纳工商税和工商企业所得税。从1984 年11 月开始到1993 年12 月结束，这一阶段的税制称为1984 年税制。它主要包括产品税、增值税、营业税和所得税四个税种。此外，外资企业缴纳工商统一税。

1994 年1 月开始实施新税制，对经济进行多层次的调节。它主要包括增值税、消费税、营业税和内外资企业所得税和个人所得税等税种。相关研究发现，各主要税种按其在1995-2004 年间税收收入增长中的贡献大小来排序，依次为国内增值税、企业所得税、营业税、海关代征、个人所得税和国内消费税。[13]其中，国内增值税的税收收入拉动率最大，年均值达到5.67，占税收收入增长率的32.0%。

现行税制体系中很多税种的重复征税问题也是导致近年来宏观税负水平提高，税收收入超常增长的主要原因。[18]由于新税制仅仅是从国家宏观调控政策和财政收入的角度出发来设计的，而税负的参照标准没有被考虑到，所以造成了重复征税。

（二）税收政策

税收政策是政府税收部门调节税收收入的工具。由于税收政策的调整、税种的开征停征等将直接导致税率和税基的变化，所以税收政策的变化将对税收收入产生直接的影响。[19]

近些年来，税收政策的调整促进了税收收入增长。税收政策的调整过程可以分为1994-1997 年和1998-2001 年两个阶段。在第一个阶段，税收收入增长属于制度释放活力的结果。因为分税制改革调动了各级财税部门的积极性，所以税收收入增长率迅速提高。[20]

第二个阶段，政府扩大了财政支出规模。首先，为配合积极的财政政策，实施了税收收入增收计划。这一计划安排对税收收入增长发挥了重要作用。其次，优惠政策和退税政策的长期实施，涵养了税源，为到期之后的税收收入快速增长奠定了基础。不但如此，伴随税收优惠措施相继到期，征税的恢复也促进了税收收入增长。比如，1994 年开始进行增值税改革，确定了企业已经入库的商品存货可以获得进项税额的抵扣，平均每年的抵扣额将近200 多亿元。随着时间的推移，可以抵扣的存货不断减少，到1999 年几乎没有可以抵扣的库存了。[19]还有像对产品和劳务出口企业实行的优惠政策和退税政策，对高新技术企业实行的增值税超税负退还政策，对外商投资企业和外国企业实行的税收优惠政策等等。此外，税收收入也随新的税收政策的出台而增长。譬如，1999 年取消了储蓄存款利息所得的免税规定，开始征收个人所得税，税率为20%；2001 年将原来由交通部门收取的车辆购置附加费直接改为车辆购置税。

（三）税收计划

税收计划本应该是税务部门根据国民经济发展变化情况以及税收制度、政策，对一定时期（通常为一年）的税收收入额的测算、规划与控制。[21]可是，实际上一直沿用“基数法”进行税收计划的编制。这种编制方法的弊端是，基数不能准确地反映客观的税源。因而税收计划容易脱离实际从而导致税收超收和违法征管。

此外，税收考核机制造成税务部门将税收计划作为工作的中心任务。[22]因而，无论年度税收计划完成的难易程度如何，税收计划都将被无一例外地超额完成。即使在税收计划增长率低于经济增长率的前提下，税收收入仍呈现出连年超经济增长的态势。

（四）税收征管

税收征管水平的高低决定了法定税收的实际征收量。税务部门通过税收征管水平的提高带动税收收入增长，因而税收征管的加强也是税收收入增长的重要原因。

税收征管可以分为一次性征管和持久征管。一次性征管即短暂的应急征管行为。例如，清缴欠税、缓税，清理各种违规的优惠政策，查处偷税骗税行为等等。而相比一次性征管，持久征管对税收收入增长的影响具有更加持久的效果。例如税务部门推广的“金税工程”管理系统能够提高增值税的征管水平。相关研究发现，1995-2006 年期间以加强税收征管为主的其他因素对于税收收入增长的贡献率大体在23%左右。[5]值得一提的是，税收征管效率的提高对房地产业企业所得税收收入增长的促进作用明显。[7]此外，值得注意的是，必须杜绝提前预征税款的“寅吃卯粮”，贷款缴税，集资缴税，造假账，以“列收列支”实施“无税空转”等非正常的税收征管行为，尽管有些手段如造假账、虚填账单等能够增加税收收入总数。[23]因为正是那些硬性的税收考核机制导致税务部门征收“过头税”、“借税”等其他违规征税行为，[24]所以必须革新税收考核机制。此外，还须加强税务稽查工作。作为税收征收管理工作的重要环节，税务稽查能够维护税收秩序，确保税收收入稳定增长。[25]

因此，在从税收制度的设计到税收征管的落实整个过程中政府任何一项行为都将影响税收的收入情况。

四、结论

诚然，价格水平的提高、GDP 的增长和政府措施的强化能够促进税收收入快速增长。然而，对于经济发展与社会进步来讲，并非每个因素的强化都是有益的，有些因素应该强化，而有的因素应该弱化。

尽管对于财政收入主要依赖税收收入的中国政府来说，出于满足政府履行各项职能的需要，使得税收收入增长速度略快于GDP 增长速度是合理的，但是，政府行事的关键应该在于遏制税收收入过快的增长，并保证征税的公平性。

（一）必须保持物价水平的稳定

价格水平是不可能而且也不可能无限制地升高。一方面是因为价格永远都是波动的，所以价格水平不可能无限制地上升。另一方面是因为过高的价格水平不仅不利于经济发展，而且还不利于社会民生。因而，政府就不应该依仗抬高价格水平来增加税收收入。

（二）应该致力于促进GDP 的增长

一方面，在扩大GDP 总量的同时，必须调整GDP的地区结构和行业结构。不但要保持东部地区GDP增长的势头，还要促进中西部地区更快地发展。另一方面，继续加强第二、三产业的发展，并努力改进第一产业的效率。

（三）改进政府与税收收入相关的行为

1.提高特定税种的税负造成赋税过重的话就很可能会拖累将来的经济发展。

2.取消针对部分对象的税收收入优惠会提高他们经营的成本，将对于他们的生产经营产生负向的激励。

3.以任务为中心的税收计划将给社会带来过重的税收负担。

如果税收收入增长主要是由这些因素造成的，那么税收收入增长将会拖累经济增长。因而，应该坚持实行结构性减税，通过相关税收制度改革，减轻企业与个人税收收入负担，并通过税收政策调整，进一步理顺收入分配关系，提高经济增长的稳定性。

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