我国事业单位收入分配改革研究

李红霞，刘天骄

（华北电力大学，河北 保定 071003）

一、我国事业单位收入分配改革的背景

事业单位作为提供公益服务的重要载体，承担着社会公共服务职能，是经济社会进步的主要推动力。因此，事业单位改革对于提高公共服务供给的质量，实现公共服务均等化目标具有重要意义。20 世纪80 年代中期至今，我国不断在事业单位改革中做出尝试。一方面，通过对事业单位进行管理体制改革、用人制度以及收入分配制度改革等一系列的探索，改善了事业单位运转效率低下，工作人员人浮于事的现象；另一方面，随着市场经济体制的不断完善，事业单位仍面临诸多发展难题，事业单位改革面临新形势的考验。

2006 年，《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》出台，要求在事业单位收入分配制度中引入激励机制，实行岗位绩效工资制度，岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分构成，体现工作人员的工作业绩和实际贡献。改革以来，各地依照要求，基本完成了津贴补贴的清理规范工作，基本工资（主要包括岗位工资和薪级工资）也已全面执行。2009 年，温家宝总理提出“三步走”方案，即事业单位绩效工资改革分为三个阶段，先后于义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位以及高等学校等事业单位逐步进行。现阶段，我国已基本完成前两步计划，义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位，已先一步将岗位绩效工资制度入轨运行。而第三阶段的方案仅在小范围依靠转移支付的边远地区片面落实。与此同时，岗位绩效工资制度还未全面实施到位，现行制度仍存在一些问题。主要表现在分配制度缺乏效力、分配关系有失公平以及分配秩序较为混乱等方面。

二、我国事业单位收入分配制度的发展历程

从等级工资制度到结构工资制，再到职务等级工资制度的建立，直至目前推行的岗位绩效工资制，事业单位收入分配改革始终与国家经济体制调整相适应，大体经历了四个阶段。

（一）等级工资制度的推行

建国初期，我国形成了供给制、计件工资制、工资分、包干制、工资制等多种方式并存的分配制度。[2]所谓供给制，就是按当时的财政经济状况和个人生活必不可少的需要，对工作人员免费供给生活必需品的一种分配制度。[3]这种制度违背了按劳分配的原则，平均主义思想的滋长阻碍了生产力的提高。除此之外，多种工资制度并存的混乱局面很可能导致同工不同酬，有损社会公平。在此背景下，新的工资制度亟待建立。

1952 年至1955 年，我国确立了以“工资分”为主要计量单位的工资制度，逐步完成了由供给制向工资制的过渡。1956 年，我国进行了第一次工资制度的改革。这次改革确立了等级工资制度，为我国之后工资制度的演变奠定了基础，产生了重要影响。这次改革的主要内容是：取消工资分制度，以货币规定工资标准；改进工人和职员的工资等级制度，工资标准应与工人等级以及职员职务挂钩；依据地区经济发展程度的不同，将全国划分为十一类地区，分别执行不同的工资标准。这次改革制定了比较合理的工资标准，实现了工资改革进程上历史性的进步。

（二）结构工资制的确立

1985 年，我国进行了第二次工资制度改革，此次改革废除了实行30 年的等级工资制度，将企业的工资制度分离出来，以经济效益为重要的参考要素，并赋予其自主分配的权利，在机关、事业单位中建立并实行以职务工资为主要内容的结构工资制。所谓结构工资制就是按照不同职能将职工全部工资所得分解为若干单元，并使各单元按其各自规律运行的一种工资制度。[3]事业单位职员工资由基础工资、职务（岗位、技术）工资、工龄津贴和奖励工资组成。[4]基本工资即保障职工基本生活的部分；职务工资按照工作人员的职务高低、责任大小、工作繁简和业务技术确定；[5]工龄津贴以职工工作年限为重要参数来确定；奖励工资则用以激励贡献突出的职工。

此次改革鼓励部分单位参照企业管理，改善了职级不符合长期不增资的状况，但事业单位工资制度仍然与机关高度统一，没有体现分类管理的要求，事业单位自身的特点并未得到彰显。除此之外，事业单位的工资标准较低，一度引起人才外流，影响事业单位人才队伍的稳定。

（三）职务等级工资制度的建立

1993 年工资制度改革依据按劳分配原则建立起体现事业单位不同类型、不同行业特点的职务等级工资制度，并与机关的工资制度脱钩。[6]这次改革引入了激励机制，使员工的实际贡献与薪酬相结合，并提出了建立正常的增资机制和地区津贴制度，主要有四方面内容。第一，根据事业单位工作性质的区别，对专业技术人员实行五类工资制度；管理人员实行职员职务等级工资制；技术工人和普通工人分别实行技术等级工资制和等级工资制。第二，对于做出突出贡献的员工，根据其工作业绩和实际贡献实施奖励，包括特殊津贴和年终一次性奖金。第三，通过正常升级，晋升职务，定期调整工资标准以及提高津贴水平等方式建立正常的增资机制。第四，根据各地区经济发展水平及实际情况的差异，建立地区津贴制度。

这次改革对事业单位进行了分类管理，引入竞争机制，注重激励效能的发挥，并赋予了事业单位一部分分配自主权，这使事业单位的工资制度逐步与社会主义市场经济体制接轨，增强了事业单位的内部活力。

（四）绩效工资的提出

2006 年，《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》出台，第四次改革全面开闸。此次改革主要有五方面内容：第一，建立岗位绩效工资制度，即岗位绩资工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，绩效工资部分将员工的工作业绩和实际贡献紧密结合起来；第二，实行工资分类管理；第三，通过正常增加薪级工资，岗位变动调整工资，调整基本工资标准，调整津贴补贴标准的方式完善工资正常调整机制；第四，完善高层次人才和单位主要领导的分配激励约束机制；第五，健全收入分配宏观调控机制。[7]

2006 年改革的突出贡献是提出了建立岗位绩效工资制度，实行岗位绩效工资，体现了按劳分配与按生产要素分配结合的原则，有利于优化配置资源，充分发挥人才资源的潜力和活力，提高事业单位的运转效率，是一种与社会主义市场经济相适应的分配形式。

表1 我国事业单位收入分配改革历程

此外，此次改革提出的实行工资分类管理、完善工资正常调整机制等相关内容，对规范分配秩序具有重要意义。

三、我国事业单位收入分配制度改革中存在的问题

我国事业单位收入分配改革进行到今天，已经取得了阶段性的成果，对提高职员的积极性、促进事业单位和公共事业发展起到了一定的作用。但随着经济社会的发展，在实际的运行过程中，一些问题逐渐暴露出来，既有形式上的不足，也有实质内容上的缺陷，事业单位改革呼唤全新的收入分配制度。

（一）分配制度缺乏效力

事业单位收入分配制度是最基本的激励机制，对于激发员工的工作热情，提高事业单位内部运转效率具有十分重要的意义。在现行的分配制度中，仍然存在一系列不科学因素，制约制度作用的发挥。

1.收入分配管理权过于集中。我国事业单位涉及领域广泛，所属类别不同，但在分配制度的设计上，并未体现单位性质的差异，多数事业单位分配制度参照公务员标准，收入分配管理权限集中于政府，缺乏模式上的突破与创新。此外，现行的分配制度夸大了职务、工龄等要素的权重，缺乏多种生产要素参与分配的意识。

2.绩效考核体系较为落后。目前，很多事业单位岗位设计与分析存在难度，绩效指标笼统复杂，绩效设计方案难以实现工作成果的量化，缺乏可行性与科学性。

3.分类改革、人事改革、岗位设置等配套制度改革跟进力度不足，加大了改革阻力，导致收入分配改革不彻底。

（二）分配关系有失公平

收入分配关系是否合理关系到社会公平正义，现阶段我国事业单位收入分配关系不尽合理，矛盾比较突出，主要体现在三个方面。

1.单位内部平均主义倾向较严重。事业单位在薪酬分配上并没有向关键岗位倾斜，收入的激励作用明显减弱，大多数事业单位的分配关系中平均主义仍是主要倾向。

2.单位间实际收入差距扩大化。事业单位依据其经费来源不同可分为：财政全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自收自支事业单位。近年来，一部分自收自支事业单位转变为财政拨款，但仍沿袭转制之前的收入构成，造成同类事业单位员工收入差距增加。此外，财政全额拨款的事业单位，管理相对保守，在收入分配制度的制定中，往往偏重公平忽视效率。而自收自支的事业单位强调效率优先，职工薪酬与市场劳动力价格接轨，其工作人员的薪酬水平相对较高。

3.地区间存在较大差别。在绩效工资的构成要素中，津贴补贴的部分主要依靠地方财政支持。受地区经济发展水平和财政政策的影响，各地区津贴水平相差悬殊，加之国家宏观调控力度不足，收入差距进一步扩大。

（三）分配秩序较为混乱

现阶段，事业单位创收状况混乱，监督机制与相关立法不健全等问题对收入分配秩序造成了干扰。

1.创收渠道多而无序。事业单位创收程序以及内容缺乏刚性规定。财政拨款外收入管理漏洞较多，极易导致腐败现象的滋生。

2.缺乏有效的监督机制。事业单位收入分配缺乏规范的内部监督，事业单位资金管理流于形式，各类经济活动尤其是预算外资金的使用方面缺乏内部审计监督和税收约束。

3.相关法律法规不健全。从改革现状来看，支持事业单位收入分配改革的立法相对滞后。主要表现在规范分配秩序相关法律法规的缺失、部分已出台的法律法规缺少具体的细则等方面。

四、我国事业单位收入分配改革应遵循的基本原则

根据党和国家关于事业单位收入分配制度改革的指导思想和各项方针政策，应以公平、效率作为根本出发点，将实现分配方式最优、人力资本配置合理化和机制程序科学化融入基本原则的制定，力争实现收入分配改革制度的突破。

（一）兼顾效率和公平原则

协调好公平和效率的关系，一直是我们在收入分配中所追求的目标。收入分配上的合理差距可以推动效率的提高，但如果差距过大，无疑会有失公允。因此，事业单位收入分配制度的确定，一定要统筹二者关系，兼顾效率和公平，既要根据业务水平和实际贡献的差别，体现出收入水平的差异，又要把收入差距控制到合理的范围之内，防止两极分化的出现。

事业单位实行岗位绩效工资制度以后，工作人员的收入主要由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分构成。岗位工资体现按劳分配，以岗定薪，是公平原则的具体表现；决定薪级工资的重要因素是资历，体现了累进效率的成分；而体现工作业绩和实际贡献的绩效工资则是效率原则最直接的体现；津贴补贴部分的保障性功能则强调了相对公平。

（二）按劳分配与按生产要素分配相结合原则

事业单位收入分配的改革理应是按劳分配和按要素分配相结合的实践产物。事业单位实行工作人员的收入构成也体现了这一点。其中，岗位工资主要反映工作人员的岗位职责和要求，是按劳分配原则的具体体现；薪级工资主要反映工作人员的工作表现和资历，而绩效工资反映的则是工作人员的实际业绩和贡献，这两者都体现了人力资本存量作为生产要素参与分配的原则。

在确定事业单位收入分配的具体方式时，除了重视传统的劳动因素外，还要统筹考虑技术、资本和管理等生产要素，这些要素是影响事业单位绩效的重要因素。至于各个生产要素在分配中所占的比重，则要结合事业单位的具体性质进行确定。要允许事业单位根据其社会职能、工作性质、任务、特点、经营方式和经费来源等具体情况，自主选择内部分配方式。

（三）基于人力资本的分配原则

人力资本理论阐述到，所谓人力资本是指蕴藏在人体之中，并且在运用时能创造较多经济价值的人的知识、技术、能力和健康的总和。[8]舒尔茨提出，提高人力资本对经济发展的贡献远远超出了增加物质资本和劳动力数量的回报。

收入分配制度改革，不仅是政治经济问题，更是关乎人才战略的重大问题。合理的收入分配制度应当可以调节人力资源配置，吸引关键人才，充分体现人才的价值。收入是人才价值的具体体现。现阶段很多事业单位过分夸大工龄等因素在收入分配中所占的权重，这并不能充分体现尊重人才的原则。因此，收入分配应向关键岗位和优秀人才倾斜，体现竞争性，以此警示和激励市场替代性较强的工作人员提高自身水平，从而提高事业单位的绩效。

（四）机制及程序科学合理原则

事业单位在收入分配方案的制定及实施过程中，应不断完善职工参与收入分配决策和民主监督制度，充分发挥工会和职工代表大会在工资收入分配中的积极作用，同时还要接受主管单位和部门的指导和监督。事业单位要结合自身社会职能和工作性质，严格规范专业技术岗位的职称评定、聘任机制，从人员聘用到绩效考核要做到公开、透明。在此过程中，所有细节都要予以曝光，确保其公正性。在制定收入分配方案时，要保证其科学性与合理性，坚持走群众路线，广泛听取员工的意见，考虑大多数工作人员的利益。方案出台后，应通过公示制度告知职工，做到“人人可视、人人可及”。

五、我国事业单位收入分配改革战略设计与路径分析

（一）维度与要素：事业单位收入分配配套制度

1.分类改革。要想为事业单位收入分配改革扫清障碍，必须推进事业单位的分类分级改革。通过分级分类改革，把企业及民间组织的一些管理机制引进到事业单位之中，淡化政府与事业单位之间的隶属关系，建立权利与义务的契约关系，把政府职能之外的微观事务交给事业单位。同时，明确事业单位的性质与功能定位，强化其公益属性，更好地辅助政府实现公共服务职能。实现事业单位分类改革，应在清理规范的基础上，对所有事业单位进行编号，大致可分为三类：对于承担行政职能事业单位，应实行政事分开，逐步将这类事业单位的行政职能划归行政机构；第二类，就是把经营服务性的事业单位改为企业，开始执行企业的工资制度；改革后，应当只把纯公益性质的事业单位留在事业单位的行列之内，使事业单位逐步回归“公益角色”。

2.岗位设置。事业单位收入分配制度的改革也对制定岗位设置规定提出了迫切的要求。2006 年，国务院批准的《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》要求实行岗位绩效工资制度，将岗位作为确定工资的主要因素，规范事业单位岗位设置管理规定，将为实施收入分配制度改革提供依据和基础。因此，应充分重视岗位设置的重要性，以事定岗、因事设岗，本着最低数量，最高限额及有效配合的原则，根据工作的性质、任务、职能和事业发展需要以及核定的机构、编制、专业技术职务结构比例，充分考虑社会需求、人才结构等因素设置岗位。要合理区分岗位和职务级差，优化组合、科学搭配，形成阶梯效能。管理岗位的设置应能最大限度地提高单位的管理水平和运转效率。对专业技术岗位，设岗必须在国家认定的范围内，选择最能够体现工作性质的系列和专业，如出现交叉，要合理分析。使设置的岗位之间，职责、任务配合有序，能够发挥出最佳的整体效益，不交叉设岗和重复设岗。工勤技能岗位的设置应利于事业单位的操作维护以及提升服务水平。

3.用人制度。在事业单位的改革中，收入分配改革和用人制度改革密不可分。收入分配改革是事业单位用人制度改革的重要环节。同时，用人制度改革的顺利实施能加快推进收入分配改革的进程。2011 年3月发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。[9]事业单位应尽快出台工作人员考核、奖励、申诉等单项配套规定，完善人事制度管理体制。此外，要逐步取消事业单位内部存在的行政管理模式，转变人才发展观念，探索简政放权、机制灵活、权责分明的用人机制，改革以往以行政手段来简单指导科研工作，以官员意志来代替学术、科研、技术的不合理状况。但是，强调去行政化和强化政府责任并不矛盾，相反，政府在事业单位人事制度改革中应该加强有效监管，通过制度激励和约束机制保障事业单位人事制度创新不偏离现有轨道。

4.相关立法。首先，事业单位收入分配制度的改革要在国家法律允许的范围内进行，做到有法必依。应严格遵照《事业单位收入分配制度改革方案》、《劳动合同法》、《公务员法》、《最低工资规定》等法律法规进行事业单位的收入分配改革，实现公平公正。其次，提高事业单位工作人员的法律意识是进行事业单位收入分配改革的基础性工作。改革意味着对抗传统，很有可能遭到部分人员的抵触和排斥，因此，需要普及相关法律知识以确保改革的平稳进行。最后，应以法律法规来确立事业单位收入分配改革的成果。事业单位收入分配改革需要系统、全面的法律保障，应加快事业单位收入分配制度的立法进程，对事业单位工作人员的聘用、岗位的设置、奖惩原则、收入标准以及分配规则等做出明确的规定，形成具体的法律条文，为事业单位的机构运行提供法律保障，简化事业单位的管理难度。

（二）制度与模式：实现多层次、多元化收入分配

1.完善绩效工资制度

图1 期望理论的三种关系

（1）岗位绩效工资。弗鲁姆的期望理论是阐释岗位绩效工资的一个重要理论。在期望理论中，弗鲁姆提出了三对关系。

A 表示个人努力与个人绩效的相互关系。二者存在正相关，一般来说，个人努力程度越大，取得的绩效越高。反之，个人绩效是个人努力的直接表现，对个人行为亦具有刺激作用。B 表示个人绩效与组织奖励的相互关系。与A 关系相似，二者亦呈正相关，个人绩效水平直接决定了组织奖励的数量。组织奖励的激励效能也对个人绩效水平的提高起到了促进作用。C 关系表示组织奖励与个人目标的相互关系。一方面，组织奖励的刺激作用会促使员工增加个人努力行为，从而更快更好地实现个人目标；另一方面，员工个人的目标期望与达成目标的难易程度，也影响着组织奖励标准的制定。

这三对关系的提出，对于绩效工资制度的实行有着重要启示。绩效工资作为事业单位员工收入结构中最为灵活的部分，可以看作组织奖励的一种。上述三对关系表明，实行绩效工资对于激发员工的工作热情，提高员工工作业绩，实现员工个人目标有着重要作用。

事业单位的岗位绩效工资由四部分组成：岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴。其中，岗位工资和薪级工资是最基础的工资类别，绩效工资与员工的工作业绩和实际贡献密切相关，是收入构成中最灵活的部分。津贴补贴体现了以人为本的思想，分为两类，一类针对边远艰苦的地区，一类针对特殊岗位，是对员工在艰苦条件下工作的一种奖励与鼓舞。

实行岗位绩效工资，体现了按劳分配与按生产要素分配结合的原则，有利于优化配置资源，充分发挥人才资源的潜力和活力，是一种与社会主义市场经济相适应的分配形式，是新形势下的必然选择。在实行岗位绩效工资的同时，应注重从规范流程、科学评估、加强监督三个方面建立科学合理的绩效考核制度。

（2）部门绩效工资。随着事业单位收入分配制度改革的全面推进，在收入分配制度创新，特别是关系到工作人员激励计划的绩效工资方面，团队薪酬设计成为一个重要的模式选择。团队薪酬通过把团队作为一个支付整体实施激励，将团队整体绩效看作确定团队以及个人薪酬的依据。这一点与事业单位目前所推进的绩效工资制度在基本作用上是一致的。

把团队薪酬的概念引入事业单位收入分配方式之中，团队可以理解为部门，即采取部门绩效工资的分配方式，把每个部门看作一个整体，考核部门的整体绩效，进行首次分配，之后再根据个人业绩和实际贡献进行二次分配。这就要求同一部门的员工之间以及部门和部门之间必须进行紧密的合作，争取部门绩效的最大化。

图2 引入部门绩效后员工的收入构成

在实行部门绩效工资制度的过程中，各事业单位应按照不同部门的属性及工作职责、任务等实际情况有针对性地制定绩效考核方法，兼顾物质与精神两方面的奖励，杜绝不同部门参照统一考核体系的现象，促进各部门内部的高效运行；分辨绩效考核中的关键性指标，现行的绩效考核体系所涉及的指标名目繁多，导致绩效考核体系过于庞大繁杂，增加了考核成本。因此，事业单位应以可靠的信息来源为基础，围绕关键的绩效指标开展绩效考核工作，有稳定的经费保障作支撑。政府应保证事业单位财政来源的稳定，同时各事业单位内部要加强经费的预算管理以确保部门绩效工资的及时发放。

2.在关键岗位实行特殊制度

（1）协议工资制度。20 世纪30 年代，伯利和米恩斯提出委托代理理论，将企业所有权和经营权相分离，部分股东并不直接参与企业的生产经营管理，而是通过董事会选择优秀的人才代为经营，这样就形成了一种委托代理关系。股东即企业的所有者为委托方，其聘任的经理人员接受委托直接从事企业的日常经营管理活动。基于委托代理理论，事业单位可以在管理层以及关键岗位以协议工资的形式，聘任优秀的人才来“代理”关键性事务和工作。事业单位作为“委托方”与聘任对象签订工资协议，协议商定的劳动报酬即为协议工资。协议工资主要是指协商对象的薪酬完全取决于事业单位与协商对象的意愿，利用市场经济下的人才市场法则，由事业单位和协商对象自愿确定个人工资。事业单位应借鉴成熟企业的协议工资管理经验，从确定协议工资对象、确定协议工资水平、加强监管三个方面制定符合自身特点的协议工资制度。

（2）三维绩效工资制度。三维绩效工资制度主要适用于事业单位专门从事科研项目的工作人员，即在对科技工作者进行绩效考核的过程中，主要从“行为、结果、态度”三个维度入手。“行为”维度：研究创新是需要通过不断地探索来实现的，具有较大的风险性，科研投入之后没有达到预期成果的现象也时有发生，但是不能因此否定前期的投入。“行为”维度适应了科研工作的客观规律，体现着分配公平。“结果”维度：科研工作的最终目的是产出科研成果，推动生产力的发展，因此，在对科研人员的绩效考核中，除了“行为”维度，还应充分重视“结果”维度，以充分激发科研人员的创新热情，提高其工作效率。“态度”维度：此维度侧重于员工的情感表达。随着科研人员人力资本价值的累增，对所属单位的依赖性逐渐减弱，一旦出现更高更广的平台，科研人员很可能选择离职。因此，体现对所属单位的认同感和归属感的“态度”要素尤为重要。在对科研人员进行绩效考核时，应以上述三个维度为基础，确定每一维度中与绩效直接相关的关键性指标要素，结合可靠的信息来源加以量化，力争做到公平公正。

[1]Heneman，Robert L.，Greenberger，David B.Fox，Julie A.Pay increase satisfaction:A recoceptualization of pay raise satisfaction based on changes in work and practices[J].Human Resource Management Review，2002，（3）：74.

[2]庄娱乐.关于我国高等学校分配制度改革的研究[D].南京:河海大学，2005.

[3]黄勇.高校收入分配制度改革研究——以地方高校襄樊学院为例[D].武汉:华中师范大学，2007.

[4]中共中央，国务院.中共中央国务院关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通[EB/OL].凤城市公安局门户网站，（2009-09-28）[2013-01-02].http://www.fc110.gov.cn/zcfg/bwfg/200909/25168.html.

[5]涂征.我国事业单位工资收入分配制度研究[D].厦门:厦门大学，2007.

[6]国务院.国务院关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知[EB/OL].中国劳动争议网，（2003-11-10）[2013-01-02].http://www.btophr.com/s_law/law9137.shtml.

[7]人事部，财政部.事业单位工作人员收入分配制度改革方案[EB/OL].网易财经，（2009-09-03）[2013-01-02].http://money.163.com/09/0903/07/5I97IRMA00253DKQ.html.

[8]王连忠.我国企业经营着“年薪制”问题研究[D].吉林:吉林大学，2008.

[9]中国中央，国务院.中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见[EB/OL].中央政府门户网站，（2012-04-16）[2013-01-02].http://www.gov.cn/jrzg/2012-04/16/content_2114526.htm.