矿业规划的内容及其制度研究

康纪田

(湖南娄底行政学院,湖南 娄底 417000)

影响和制约经济发展的矿山产业，必须依靠合理的矿业规划进行调控才能科学发展。没有规划，或规划不合理，或规划得不到执行，矿业市场就缺乏发展的目标和方向。我国矿业规划的制定还刚刚起步，关于保障矿业规划科学性、系统性和权威性的制度建设有待探索。为此，本文试图根据矿业规划的本质、目标和内容等构建制度体系。

一、明晰矿业规划的功能特性

明确矿业规划的本质、功能及其特性，是确定矿业规划内容及其制度的理论前提，矿业规划的本质特性决定其内容和制度。

1.我国矿业规划的发展历程

只有在实践发展的过程中才能逐步认识矿业规划的本质特性及其重要意义。我国从计划经济期间到改革开放之前，由于是政府主导经济而不需要规划。当时强调矿山企业生产翻番，很少去考虑矿业安全、开发质量和其他方面，从而忽视经济效率损失和社会效益损失。改革开放以来到21世纪初，受经济增长主义的影响，仍未能认识到矿业规划的战略地位，关于资源可持续利用、矿业环境保护、矿山企业市场结构以及矿业利益分配等重大产业问题未列入矿业开发的安排之中。在1999年，国土资源部首次着手《1999～2015年全国矿产资源总体规划纲要》(下文简称《全国矿产资源规划》)的编制工作，国务院在2001年以批复的形式同意国土资源部报批的《全国矿产资源规划》。因为在实质上只是矿产资源计划而不是矿业规划，而且没有认识到规划的调控意义，所以被批准的《全国矿产资源规划》很难真正指导和约束矿业开发。

由于发展缺乏预期目标和共同方向，又由于我国“有水快流”的急于求成政策，形成矿业市场门槛低的格局，从而使各主体能轻松地进入矿业开发市场。这就导致市场结构的“散、乱、差”现象严重，一度出现市场主体拥挤混乱的状况。市场过度进入和盲目开发，迫使政府进行事后处置，即在全国不得不下决心进行长期的矿产资源整合运动。2005年底《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》颁布，在全国进行矿产资源整合，把相关分散、有限的资源重新配置，以期提高资源利用率和市场竞争力。在2006年一年内全国煤炭开采矿井数减少近一半，行政性矿业整合持续到2009年底。这种行政运动的资源整合，损害了市场积极性，一直饱受民众诟病。但是，人们从整合的效率损失中获得了必须进行矿业规划的启示，事实上从2006年就开始意识到矿业规划的现实作用。正是这种认识，才有这场“断腕”的矿业整合运动。

从2010年开始，行政职能部门及学术界开始重视矿业规划的作用，国土资源部在2012年8月出台了《矿产资源规划实施办法》。该办法虽然稚气而且各方面都有待进一步完善，但至少说明矿业规划已从制度层面亮相了。从中可以看出，矿业规划的历史渊源植根于人们对矿产开发利用的逐步认知过程，矿业的发展历史就是人们不断利用、改造和规划的过程。随着现代文明程度的提升，对矿产的利用和改造程度逐渐加大，开发方式越来越先进，矿业规划的作用显得越来越重要。

2.矿业规划的本质特性

矿业规划，是人类社会文明进程中解决未来矿业科学发展问题的基本手段，是根据社会发展的预定目标对客观事物以及资源的未来利用进行超前性配置和安排，是对未来具体行为进行决策、评价和实施的主要依据。矿业规划是对矿业开发权的一项合理分配，其科学性和合理性决定了矿山产业发展权分配的科学性和合理性。矿业规划为矿山产业发展权的量化和货币化提供预期依据，只有科学合理的矿业规划，才有公平和效益兼顾的矿业发展权。比如，矿业规划中设定允许开发区、有条件建设限制开发区、禁止开发区等，明确了开发的范围和界线，有利于以预期可获得的经济效益及因限制或禁止而受到的经济损失。

矿业规划的功能，主要在于可纠正市场失灵，即通过看得见的手弥补市场的局限性。经济全球化时代的市场经济，已不是亚当·斯密时代的自由市场，而是离不开政府监管的现代市场经济。不受管制的自由市场，对于矿业开发破坏环境、矿业场所安全、国有矿产资源浪费等损害社会公平的重大问题无法识别，不断放纵少数人利益而置公众利益于不顾。依靠政府矿业规划这只看得见的手，事前从宏观方面对矿业市场进行合理调控，让矿业市场行为朝着人们所期望的方向发展，以此弥补矿业市场缺陷。其根本目标是纠正市场失灵，保障矿业经济发展和促进矿产资源均衡开发，提高区域内社会整体福利和保障社会公平。因此，矿业规划是对矿产未来利用的导向，直接关系国家矿产经济安全和增长方式的转变，是一种具有公共政策属性的重要制度安排。时代的主流价值观和制度目标制约、决定着矿业规划担负着保障社会整体利益的重任。这就说明，矿业规划具有对未来矿产资源开发的社会公共性功能，规划作为宏观调控的重要手段在矿业经济社会发展中的社会公共性作用日益凸显。

矿业规划是复杂的体系，可以被理解为多个方面的含义，具有显著特征。一是行为预期性。矿业规划不是为了适应和解释当前或过去，最本质的功能是其对未来矿业开发的导向功能，对未来矿山行业进行超前安排。因此，矿业规划必然以未来为着眼点，规划所制定的规模和时序的指标是预期性的，现状只是规划的基础。二是宏观调控性。从宏观层面看，矿业规划就是调控矿业市场全局。根据国家产业政策的目标要求，在矿业规划中确定矿山企业的性质、规模、构成、安全和环境保护等；通过控制矿产供应和矿业市场准入来调节投资规模和方向，起到有效调控矿业经济增长速度的作用。三是系统开放性。矿业规划是一个开放的系统而不是封闭的。制定矿业规划时，不能仅仅立足于一定区域内资源的开发价值去确定该地区的开发目标、产业结构以及其他安排，必须高瞻远瞩、纵横比较、作出科学的和全局的预测，使规划具有开拓和开放的视野。四是效力法定性。矿业规划所涉及的对象、要求、内容和实施办法等，具有强制性的约束力。主要通过各项法律手段来保障各层次矿业规划工作的顺利开展和矿业规划内容的具体实施。制定矿业规划按严格的法律程序，实施矿业规划采用规划许可等控制手段。五是发展动态性。实现规划目标的方法和过程是以确定的规划应对不确定的未来，需要根据发展进行动态修正和调整。根据矿业系统内外的资源流、信息流、价值流的变化所反馈的信息情况，调整矿业规划使之处于开拓和开放的战略指导地位，以便更好地符合经济社会发展的客观实践。

二、确立矿业规划的内容结构

矿业规划制度是确立和认可规划内容的系列规范。目前我国矿业规划的内容并未确立，有必要界定矿业规划的内容。这种界定，必须从目前我国《矿产资源规划》的单一“资源论”中解脱出来，回归到关于“矿”的规划与关于“业”的规划，才能从根本上构建科学的规划制度。

1.矿业规划内容的分类

2012年《矿产资源规划编制实施办法》第3条明确：“矿产资源规划，是指根据矿产资源禀赋条件、勘查开发利用现状和一定时期内国民经济和社会发展对矿产资源的需求，对地质勘查、矿产资源开发利用和保护等作出的总量、结构、布局和时序安排”。从这个含义来看，虽然标明为“矿产资源规划”，但其内容糅合了“矿”的规划和“业”的规划。因为未能在认识上将“矿”与“业”分列，才将两者糅合在一起。这种糅合缘于现存的矿业制度——市场与政府职能不分的现存矿业制度就是一种经行政许可设立矿业权的制度，也就是矿产物的流转与矿产开采的市场准入合为一个采矿许可证[1]。

必须从理论上、制度上将“矿”的规划和“业”的规划分别设立，即设立“矿产流转规划”和“矿产开发规划”。因为矿业规划调控的矿业市场，至少由要素市场与产业市场两种不同类型的市场组成，而矿业规划对两种不同市场的调控力度和方向也是不同的。矿产资源具有物权属性，在市场上的流转属于要素市场，开采出来的矿产品属于商品市场；矿山开发行业主要表现为企业行为，在市场上的竞争属于产业市场，企业是竞争的主要主体。矿产资源流转必须有规划，但主要由市场起决定作用，发挥规划的调控作用可以有效地防止政府直接配置资源。对矿产进行开发(包括勘探与开采)的行为，必须由政府及其部门进行严格管制才能保障公众利益，即使符合规划的开发也必须经过严格的审批，发挥规划的作用在于更好地明确和规范政府的职权。因此调控两种不同市场的规划，必须分别设立为对物的规划和对行为的规划，即在市场上获得了符合规划的矿产以后还得符合行业规划安排。这是矿业发达国家的通行作法。

2.调控要素市场的矿产流转规划

准确地说，应该是“矿产流转规划”而不是“矿产资源规划”，必须区别“矿产”与“矿产资源”。法律规定国家是矿产资源的唯一所有者，不允许矿产资源流转，矿产资源作为抽象的整体，因为难以具体支配而不可能流转。但从矿产资源中分割出来的区域性资源或块段资源因可以支配而能够流转。从矿产资源中分割出来的可以资产化的区域性矿产资源资产，简称为“矿产”，也即矿产品的前身。“矿产”是可以而且必须流转的，因此，规划流转的主要对象是矿产而不是矿产资源。矿产规划对矿业市场的宏观调控，主要是通过对各类矿产总量的市场统一投放来控制。

从矿产的经济属性来看，矿产流转市场主要分析供给、需求和价格之间的关系，市场供需平衡是矿产投放总量的依据。矿产供需形势与矿产品市场发展趋势形成内在的关联关系。在规划编制过程中，矿产供需形势分析必须充分考虑价格的影响因素，矿产供需平衡的状态主要是通过价格机制调节，在矿产品价格的大幅上涨或下降时都应起到控制矿产总量投放的作用。政府的矿产规划应重点安排战略储备机制对市场进行间接调控，通过合理的规划来保证矿产供应安全和经济平稳。合理的矿产规划使矿产供需形势与矿产品市场更加科学、规范。关键在于提高政府部门对矿产的管理能力，还在于基本形成统一、高效的矿产管理体制以及调控监督局面。

但是，矿产的重要特性在于其自然性、稀缺性和公共性。这些特性是制定矿产规划的重要依据，要求在矿产投放时既要考虑资源的经济性导向，又要兼顾资源的生态性导向，实现矿产的经济效率与生态效益平衡。从矿产的自然性出发，应重点考虑矿藏环境、地理条件等周围的自然因素，不宜开发的矿产则不投放市场。从矿产的稀缺性出发，主要考虑矿产是可耗竭的非再生资源，应顾及矿产开发的可持续性、国家主权及经济安全、资源节约和效率安排等，这就要超脱因价格而影响的供需关系进行规划。比如稀土，不能因为需求高而多投放，事实上恰好是要更少投放。而且，当高速增长带来的资源约束越来越成为影响我国经济和产业安全的重要问题时，还必须依赖国际市场以提高重要矿产的持续供应能力。从矿产的公共性出发，主要考虑矿产是当代人的也是后代人的。在当下后代人主体缺位时应当为后代人留足依赖资源的基本生存条件。那么，制定规划时对于以后才能投入市场的矿产不能提前到现在投放，而且现在投放矿产时还要顾及以后的生态补偿。

矿产规划应特别关注市场与政府职能的分工。国家以及政府具有双重主体身份：公权力主体与民事物权主体。从宏观上决定矿产投放市场总量的规划控制，是政府以公权力主体身份行使职责；投放市场总量的矿产，政府通过市场将矿产出让给单位或个人的出让主体身份是民事物权主体。按照规划投放市场并以出让方式获得的私人矿产权，是明确归属的普通物权，可以在市场上自由流转而不要经过行政批准。过去因为没有规划、没有市场、没有明确政府出让主体身份，因而一直反对倒卖采矿权牟利[2]。那么，矿业规划范围内的矿产流转应由市场决定而不应受公权力干预。

3.调控产业市场的矿产开发规划

即使有了符合规划的、物权归属明确的矿产，未经行政批准之前任何人不得擅自进入矿业开发市场。为了保护社会公众利益，必须经过严格的特许授权才能对特定矿产进行开发，这是国际上的基本经验。那么，对特定矿产是否授予开发权的首要条件是符合矿产开发总体规划，不在开发总体规划范围内的矿产开发不得批准。矿产开发总体规划，是指全国或地方区域在一定时期内可以勘查、开采和加工矿产的总体安排。矿产开发总体规划的主要内容应包括背景与形势分析、主要目标以及具体指标、开发区域和结构调整、地质勘查总体布局和安排、矿产开采利用方向和总量控制、矿产节约与利用效率、矿业环境保护与生态恢复、重大工程和相关政策措施等。

矿业规划应加强勘查力度，鼓励自主创新以提高矿产勘查水平，推进找矿方法和勘查关键技术，提高找矿效果。以国内重要矿产和优势矿产为主攻矿种，应突出安排在重点成矿区带、大中型矿山深部等区域找矿，努力和切实增加勘探查明的矿产储量，提供一批矿产勘查开发后备基地。根据矿产资源供需形势和开发利用条件，提高矿产持续供应能力；“从客观地质条件和经济社会发展的需要出发，尊重地质规律和地质工作规律，同时考虑产业的合理布局”[3]，保持市场结构均衡，防止过度进入和进入不足，推动区域优势矿产的开发和深加工；促进低品位、共伴生矿和零星矿的综合勘查与开发利用等，其规划应着重关注矿产开采回采率和综合利用率；推进矿业市场的开放水平，积极参与国际矿业市场的合作经营，实现国际间矿业发展共赢。

规划分区是矿产开发规划的核心内容。矿产开发规划应重点考虑矿业经济区划与矿山企业布局，明确允许开采区、限制开采区、禁止开采区和开发待规划区。针对不同地区类别综合考虑成矿区带、重要矿产区和消费区、重要交通路线等因素。同时，规划区的划定应当根据当地条件作出调整，在划定禁止开采区之后再确定限制开采区和鼓励开采区较为合理[4]。在国防设施、风景名胜区，水利工程、铁路与公路、输油管线和输变电线路禁采区应严格规划。通过矿业规划的宏观调控和空间管制，保障禁止采矿区内全面禁止、限制采矿区内总量控制、可以开采区内科学布局，提升矿山企业集约化开发程度和矿产综合利用水平。

在开发与环境冲突的当代社会更应考虑矿业环境规划。矿业环境规划，是环境决策在整个矿业开发过程中对环境保护目标所作的普遍安排。必须重视，根据矿产开发生态环境保护目标和决策在时间、空间上的未来安排，制定一种带有指令性的矿业环境保护方案，作为矿产开发规划的有机组成部分。矿业环境规划的目的在于矿产开发促进社会经济发展的同时保护生态环境，使矿产开发的经济利益与社会效益协调发展。矿业环境规划是协调经济发展与环境保护的重要手段，是防止生态破坏的重要措施。矿业环境规划的基本内容由矿业开发程度、经济发展水平以及生态环境承受能力等因素决定，主要表现为：矿业开发的矿业环境规划目标、矿业环境预测、矿业环境专项调查与评价、矿业环境功能区划、矿业环境规划方案的设计与选择、矿业环境规划的实施与保证等。应提出矿山地质环境保护与治理的要求，强调矿山地质环境保护与治理恢复方案的编制。

三、建立矿业规划的制度体系

以社会整体发展为目标、围绕矿山行业发展的基本原则编制和实施矿业规划，必须依赖于一个有机整体的系列制度。矿业规划由一个制度体系或整个机制构成，重要的是建立增强规划效力的机制，而不只是已经编制出来的矿业规划书。

1.矿业规划结构的层级制度

整个矿业规划是一个体系，按调控范围层级，可分为全国性矿业综合开发规划、地方性矿业开发促进规划；按调控内容和期间，一般包括矿业综合开发规划、矿产利用基本规划、部门专项规划以及年度计划等多个层次。

矿业综合开发规划，是在国家经济和社会发展计划、公共投资计划以及可持续发展战略的指导下，以科学利用矿产资源、有效保护生态环境、合理调整矿山产业布局、提高社会整体福利为目标的综合性规划。目前，矿业规划按级别分为国家规划、省级规划、地市规划以及县级规划。但地市规划并不符合矿业开发地实际，“常常是市级规划作了县级规划的事情，县级规划重复劳动，还不能相互衔接”[5]。而且，现行矿业法也没有规定地市级矿业审批职能，因而设地市级矿业规划是一种资源的浪费。矿业规划按级别分类且“要求按照下级规划服从上级规划、专项规划服从总体规划的原则，做好规划之间的衔接，避免出现相互之间的矛盾或重复，构建完善的规划体系”[6]。

编制与执行矿业规划的年度实施计划，是实施矿业总规划、加强宏观调控的重要措施。有了合理的矿业总规划，还必须将总规划确定的矿产总投入、矿产调查与勘查、合理开采及其矿业环境保护等整体安排分配到规划期间的每个年度，然后通过国家年度计划、省级年度计划以及县级年度计划具体落实。在矿业规划体系中，编制重要矿区、重要矿产勘查开发的专项规划，是矿业总规划在空间上、时序方面的具体细化和延伸。专项规划编制主要是对总规划的目标、任务、指标、布局等进行落实，其统筹和调控功能要适应矿产开发在空间上的变化。但是专项规划不是内容普遍的和每个年度都有的规划，这在范围和时间方面有别于年度计划。

2.矿业规划内容的开放制度

发挥矿产资源规划的指导作用，加强矿产勘查开发对经济社会发展的保障能力，应在坚持市场导向的前提下，做好矿业规划的协调、统筹以及整合工作，使矿业规划与社会其他规划保持整体协调性。关键是协调矿业规划与其他相关规划的对接关系，必须建立矿业规划与其他规划的协调机制，使相关行业之间的规划保持开放、互通的连接状态。统筹、协调、衔接矿业总体规划与主体功能区规划、土地利用规划和年度计划、国家生态环境保护规划、森林保护规划、城乡建设规划、旅游开发规划、交通与水利设施规划等。过去由于缺乏规划以及规划之间不协调，以致矿业规划未能考虑区域矿产开发的外部因素。如新建铁路、公路、水利及公共设施等规划导致许多矿产资源被压占，也导致许多矿业的开发利用直接影响新建铁路、公路、水利等建设。两者相互之间的冲突原因在于，矿业规划在空间布局上没有考虑其他规划的诉求，其他规划亦忽视了矿业规划在空间开发类型方面的排他性。总的来说，规划的封闭性带来诸多不良后果。

在矿业规划与其他规划的衔接方面，最重要的是土地利用规划。在美国、英国等国家，矿产是土地的组成部分，其矿业规划含在土地利用规划之中；在矿产与土地分列的国家，很重视矿业规划与土地利用规划的连通。因为矿产的赋存及其开发，无时无刻离不开土地，那么，矿业规划也离不开土地利用规划。而我国目前的农村矿业用地占建设用地面积的一半以上，但是在如何依法获取矿业用地方面，既无法律的明确规定也缺乏用地规划做依据。因而普遍地通过“地下”租赁土地的方式获取农村矿业用地，最终扰乱用地市场和侵害农民权益。因此，依据矿产与土地的紧密关系，应在相关制度和相关规划方面保持两者的协调关系。

3.矿业规划参与的民主制度

矿业规划的根本目的是为了保障民众利益，那么矿业规划的“阳光性”依赖于民众参与。根据全国产业行动政策、各地区产业结构、矿山产业定位、矿业空间布局、矿山项目策划以及实施期限等作出合理规划，需要在矿业规划编制过程中改变金字塔式的集权管理体制，保障规划编制过程中参与主体的多元化。从制度上安排政府统一主持编制矿业规划，由各相关部门以及专业技术人员组成矿业规划集体，政府与专业人员结合，发挥民众的智慧和力量。矿业规划参与主体多元化，不同参与主体的作用不同，政府从宏观方面把握矿业发展的目标和方向，民众从微观层面提供地区矿业的发展因子。政府与民众及专家等合力确定矿业发展规划，属于政治民主与市场民主的融合。民众参与矿业规划有助于缓解各种利益冲突，有利于维护公共利益和促进社会公平，体现构建和谐社会的时代精神。

在此之前已初步形成的矿业规划过程中，民众参与尚处于空缺阶段，民众缺少相应的知情权和监督权。因此，应当规定政府职能部门偏好公共利益，提升民众在矿业规划中的地位和作用，在民众与政府之间形成多方参与和决策的民主制度，通过自上而下与自下而上双向互动形式保障矿业规划的科学性。为此需要拓展民众的参与度，在矿业规划编制和审批过程中，职能机关应当依法将规划的相关草案予以公示，包括内容公示、方式公示、目标公示、步骤公示等，并区分为审批前公示和审批后公告两个阶段；采取民众参与论证会、听证会或者公众座谈等其他方式征询民众意见，将民众的合理意见融入规划之中[7]。矿业规划组织机关应当及时将规划方案向本级人民代表大会或者常务委员会提交并讨论通过，民众意见应当作为批准矿业规划的重要依据，形成人大能够监督和决定规划方案的民主制度模式。同时，结合规划进程组织引导民众全程参与，通过民众监督、举报、问责等方式发现矿业规划执行中存在的问题，“把维护矿产资源规划管理变成人民群众的自觉行动，调动广大人民群众参与规划管理的积极性”[8]。

4.矿业规划实施的调整制度

从市场经济的角度来讲，随着市场产业结构的不断变化和转型升级，矿产配置与矿产开发布局相应随之变动。也就是说，社会的政治和经济的变革要求既定的矿业规划随之调整和修改。静态的矿业规划与动态的矿业市场相协调，这就要求矿业规划的灵活性和矿业市场的确定性双向互动。一方面是矿业规划的灵活性。矿业规划是已确定的事实，但是在规划的预测和编制中应尽可能事先为未来不确定性市场留有空间，便于既不改动规划又能应对变化了的市场。另一方面是矿业市场的确定性。不确定的未来市场在变化以后成为确定的市场，善于将变化后而确定的因素收集并整理出来，及时发现这些确定性因素对规划提出的新要求，然后通过一定程序修改既定的矿业规划。两方面结合起来，使矿业规划更切合市场的客观实际。

一般来说，应把握矿业规划变化与稳定的关系。把握调整矿业规划内容的次数和幅度，过多的调整必然会影响矿业规划的严肃性和权威性。但是，如果各级各类矿业规划的调整稀缺，很显然，矿业规划的实施很难解决动态市场与静态规划之间的及时对接的问题，必然在很大程度上影响矿业规划的科学性。因此在规划实施管理上，要从规模、布局、结构和时序着手，结合规划期内的市场变化和政策调整，有效地推进矿业规划的科学性。“规划依据作用发挥得越强，就越需要对规划进行调整”[9]。

按照常规程序建立矿业规划调整机制。充分论证调整内容的科学性，使应调整的规划内容符合矿业市场形势的变化；调整结果及时纳入矿业规划管理信息系统，并通报给相关部门，以便充分发挥规划调整的依据作用。做好矿业规划实施的评估工作，是合理调整规划的重要手段。建立矿业规划工作目标责任制和实施管理制度，及时发现经济形势和宏观环境的变化，分析存在的问题与原因，对不适应形势的矿业规划内容进行调整、修订。

四、推进矿业规划的法律化

为保障矿业的科学发展，必须对矿业规划的功能和地位提出更高要求。关系全国统一的、综合平衡各部门经济活动的矿业规划，必须赋予权威和效力。规划调控市场的本身，就要求取代政府行政的随意性。因此，应当使矿业规划上升到法律制度的层面，明确矿业规划的法律性质、法律效力，保障规划的权威性、强制性和统一性。通过相关立法明确矿业规划的地位、内容、标准、方法、分类、修改、作用、效力和法律责任等，将矿业规划的编制、审批、实施及其修改等过程纳入法制化管理，实行严格的规划许可制度，对于违反矿业规划的行为依法惩处。矿业规划就是法律，规划的编制、审批和实施都需要按法律规定进行。通过具有强制效力的法律法规来规范矿业规划是矿业发达国家的基本做法，多数国家都有比较完善的法律体系保证矿业规划的顺利实施。经济全球化的重要特征之一就是法制的社会化，我们借鉴矿业发达国家的成功经验，使矿业规划的编制、实施和管理由行政手段向法治过程转变。

如果没有明确的法律规定，即使积极开展矿业规划，矿业市场也将同样处于随意性很大的无序状态。目前，我国有关矿业规划的法律渊源是《矿产资源法》，而《矿产资源法》及其实施细则对矿业规划的法律属性、法律效力和法律责任等方面没有明确规定。从矿业规划法律体系看，缺乏统领矿业规划工作全局的、效力较高的、比较完整的基本法律，也缺乏配套的法律法规和规章，国土资源部门的《矿产资源规划实施办法》的法律效力较低而且缺乏严肃性和权威性。这种效力较低的规划实施办法，对违反矿业规划的行为缺乏查处和惩罚的法律依据，从而使矿业规划的约束力和执行力明显不足[10]。

因此，应当建立和完善矿业规划管理的法律体系。矿业规划的立法原则：保障矿业规划的权威性、统一性、规范性和稳定性原则；资源节约和可持续发展原则；场所健康安全和环境保护优先原则；人口、资源、环境协调发展原则等。根据系列原则和矿业规划的效力要求，在修改《矿产资源法》时以较多的篇幅和条文明确矿业规划的法律地位与效力、规划编制与审批、实施与调整等管理制度。根据法律制定《矿业规划实施管理细则》，以专项性法规、规章的形式对矿业规划作出具体的制度安排。同时在遵循国家法律法规的前提下，地方政府可根据本区域的矿业实际情况制定针对性、操作性强的地方性配套规定，作为国家法律法规的有效补充和延伸。

矿业规划制定和实施的主体是行政机关，立法规制的主要对象是政府机关及其成员的行为。因此，应当着重于界定行政职能的立法，为行政主体设置职责和权力范围。规定行政主体关于矿业规划调查、编制、审查和许可的范围和权限；构建合理的矿业规划行政管理和监控机制；明确规定相关职能部门实施规划时跟踪了解、督促检查、及时处置的行政责任制度，包括明确考核内容、考核办法、考核指标等；健全领导责任制及其职责，把完成责任制的情况作为行政考核的依据。

五、结语

以提高经济社会可持续发展为指导思想，突破就矿论矿的财产论思维，树立大资源、大地质、大环境、大市场的基本思路，让矿业总规划与国家产业政策以及相关产业规划紧密衔接，注重规划的科学性、可操作性和执行力，以规划实施为导向而妥善地处理好开发、保护与可持续发展的重大关系。

矿业规划是政府对市场的一种宏观控制，但应防止带有计划经济色彩而导致政府替代市场。在政府宏观规制与市场决定作用之间，既要寻求连接点又要保持界限。矿业规划的合理性和执行力，是政府转变职能面临的挑战。现行矿业制度的传统性和落后性，在于矿产资源配置和矿产权的流转均由行政审批方式决定。从宏观上调控现代矿业市场的矿业规划，还需要解放思想，真正突破传统的计划经济观念。

关键是将矿业规划提升到法律层面。依照法律程序和权限制定、审批和修改矿业规划，才能保障矿业规划的权威性。规划意识出自于法律意识，对法的认识不足则无所谓宏观调控。矿业法修改不是满足于填补立法空白而是要有所侧重，应明确规定矿业规划的地位、内容、执行以及法律责任。

参考文献：

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