论比例原则对行政强制权的规制*

陈书全 刘天翔

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

行政比例原则*学界通说认为，比例原则包括适当性原则、必要性原则和均衡性原则三项子原则，三者相辅相成，各有侧重，分别从妥当性、必需性和相称性角度阐释比例原则的内涵和实质，共同构成比例原则具有严密逻辑联系的完整内涵。是指行政主体实施行政行为时除有法律依据外，须选择对人民权益侵害最小的方式进行，应兼顾行政目标实现和保护相对人利益。若行政目标实现可能对相对人权益造成不利影响，则不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内，使二者保持适当比例。[1](P74)比例原则的着眼点在于法益的均衡，以确立和维护公民权利作为最终归宿，是行政法上限制自由裁量权肆意行使的重要原则。当国家运行公共权力与公民行使基本权利发生冲突时，必须审查公共权力的运行是否在宪法和法律设定的框架内，行政权力对个人权利的侵害是否妥当、适度、合乎比例。比例原则正是通过平衡行政主体与行政相对人之间的利益关系，达到规范公权力行使、保障相对方权利、实现实质正义的目的，因而对于规制行政强制权的运作具有不容忽视的重要价值和意义。

一、行政比例原则的法理基础

法理基础是比例原则存在的理论性渊源和正当性依据，也是阐释和探求比例原则的内在起点。比例原则的产生和发展有着深厚的的理论来源，它的确立以一定的文化传统背景为依托，具有深厚的社会历史积淀、法学理论基础和宪政哲学支撑。

(一)比例原则的法哲学基础

比例思想的确立和发展是学术界与实践界长期共鸣的结果。雅典立法者梭伦曾对权力运行过程中的“限度”与“过度”思想给予特别重视，他将维持社会正义作为法律规制的目的，注重公共权益与私人利益间的协调。亚里士多德也表述了相关思想，认为公平即是“比例相称”。一般认为，英国1215年大宪章中“人民不得因轻罪而受重罚”的规定是通过成文法形式在积极意义上对比例思想的最早承认，[2]反映了法律对目的与手段、行为与结果之间平衡关系的深刻认识。18世纪后半叶法国兴起的启蒙运动*启蒙运动(法文Siècle des Lumières，英文the Enlightenment，德文die Aufklärung)是发生在17、18世纪欧洲的一场反封建、反教会的资产阶级思想文化解放运动，它为资产阶级革命作了思想准备和舆论宣传，是继文艺复兴运动之后欧洲近代第二次思想解放运动。这个时期的启蒙运动覆盖自然科学、哲学、政治学、经济学、文学、教育学等各知识领域，涌现出孟德斯鸠、伏尔泰、卢梭、康德等思想领袖人物，为比例原则的发展提供了思想前提和哲学根基。积极倡导自由、平等、民主思想，强化了欧洲国家对基本人权保障问题的认识，各国开始审视公共权力与个人利益之间的平衡关系，注重对公权力过分行使的防范和限制。此外，比例原则的发展也得益于古典自由主义思潮*古典自由主义(Classical liberalism)发源于17世纪和18世纪，是一种支持个人先于国家存在的政治哲学，强调个人的权利、私有财产，并主张自由放任的经济政策，认为政府存在的目的仅在于保护每个个体的自由。古典自由主义哲学特别重视个人的主权，个人财产的所有权被视为个人自由最重要的部分，支持以宪法保护个人的自由和财产权免受多数统治的干扰，并认为人民投票仅仅是为了选出官员，而不是为了创造法律。的传播。洛克作为自由主义思想的集大成者，提出的“社会契约论”*社会契约论的核心内容在于强调政府权力的有限性，政治权力的形成是统治者与被统治者所订立的契约的结果，统治者只有在契约规定的特定范畴和事项中才可行使权力。为比例原则的产生奠定了坚实的法哲学基础。基于契约性质的考虑，国家只有采取对人民侵害最小的手段才是符合公共目的的正当行为，这一观点正是合比例思想的雏形。

源于合比例思想的比例原则实际上是介于人民自主性和国家公益性基础上针对目的与手段关系问题的权衡结果，是为防止国家肆意侵害个体权利而设定的界限。启蒙运动的发展、契约社会的构建、分权传统的确立共同构筑了限制和规范公共权力的基石，为比例思想的构建提供了原发路径。

(二)比例原则的法精神基础

在人类法治文明的发展进程中，公法精神始终以公益与私益间的平衡作为核心内容。宪政思想、控权理念和法治原则的确立成为现代公法精神的内在价值和重要载体，为比例原则的确立和发展提供了充分的法精神基础。

宪政是指以宪法为依据，以控制权力为手段，以保障人权为目的的政治过程和政治形态。[3](P273)民主、法治和人权是宪政最基本最重要的构成要素。宪政具有一定的普世价值，其基本价值目标体现在通过规范政府权力以保证公民权利的实现，这正与比例原则的价值取向相一致。宪政思想所确立的民主、法治和人权精神是渗透到比例原则中的理念支柱，两者具有密不可分的逻辑联系。宪政思想是比例原则的理论指导和精神基础，比例原则是宪政思想的具体运用和实践发展。

控权理论基于权力的扩张性和侵害性立场，主张对行政权力进行有效控制和规范，以避免其滥用所造成的不利后果。比例原则是控权理论的充分体现，它历来强调行政权力的行使应当妥当、适度、合乎比例，不得因肆意扩张而对公民个人权利造成不必要侵害。控权理论的提出和比例原则的适用，其根本目的均在于平衡公益与私益的对应关系，进而维护公民个体的合法权利。

法治的基本理念强调平等，反对特权，注重公民权利的保障，反对政府权力的滥用。法治思想为比例原则提供存在依据和实现保障，比例原则为法治思想提供内容实质和确认标准。比例原则要求限制基本权利所使用的手段是否必要应审慎衡量限制行为对公民权利的侵害强度是否最小，行政主体的“最小侵害”方式实质是对基本权利的“最大保护”。

(三)比例原则的法价值基础

法的价值是法理学的基本范畴，也是人类进行法律思考的最基本内容之一。在法学理论中，法的价值最为基本的含义通常是指法律在发挥其作用过程中所能够保护和增进的价值，亦可以称之为法的“目的价值”。[4]这一意义上的法的价值往往被概括为法律与正义的关系问题。*正义是关于法的价值目标的一种整体概括的表述，在古代思想家那里，法律就曾被刻划为一种"正义之术"，法学则被认为是关于正义和非正义的学问。在法的正义追求中，秩序与自由是最为显著而重要的考量因素。

1、比例原则与秩序。秩序是事物存在的有规则的关系状态，自然界和人类社会的内在规律是秩序的本质属性。[5]法的秩序价值着重强调事物进程的连续性、行为的规则性、关系的稳定性以及财产的安全性。比例原则关注和调整行政主体与行政相对人之间的关系状态，其根本目的在于规范两者间的稳定秩序。公权力的行使一旦超越规则规定的范围就必然导致无序状态的出现，比例原则便是消除或预防这种无序状态的首要的、经常起作用的手段。因此，通过法律的手段明确公共主体与私人主体之间的权利义务界限，化解两者之间的矛盾和纠纷，营造和谐、稳定、规范的政治秩序和经济秩序，这正是比例原则秩序价值的体现。

2、比例原则与自由。自由是对必然的认识和支配，使个人权利免受他人压迫或控制以自主安排自己的行为。自由作为法律上的权利，其边界是不能从事法律所禁止的行为。比例原则的设定既是对公权力主体自由裁量权的规范和限制，又是对私权利主体正当权利和自由的保护。比例原则从公民个人主体性的角度出发，强调个人自我意识的现实化，将责任与自由紧密联结，保证公共主体对私人主体最大程度的不干预。这一原则着重排除行政主体对其自身自由裁量权力的滥用，进而保护公民个人的合法权利不受剥夺和限制。在某种程度上可以认为，比例原则“最小侵害”方式的设定既是对限制自由行为的限制，又是对保护自由权利的保护。

3、比例原则与正义。正义是人类社会的传统美德和崇高理想，是主观与客观、流变性与不变性、一致与不一致的统一。[6]法律的最重要价值即在于实现正义。从西方法律思想史来看，普遍的正义观念与法有着不可分割的紧密联系。在中西方的法治文明发展进程中，立法者和司法者均通过完善的立法设计和司法技术坚定不移地拥护正义这一最高价值。比例原则的主要任务在于平衡公共权力与个人权利之间的关系，防止行政机关的越权行为，其最终目的也正是维护正义这一源初的、基于内在冲动而产生的最基本价值理想。究其本质，这种手段与目的间的平衡关系所体现的实质正义和个案正义正是人类法治文明中形成的正义观念的具体表达和量化体现。

二、比例原则对行政强制权规制的立法评析

行政强制是行政机关为实现行政目的，对行政相对人人身、财产和行为采取的强制性措施。由于行政强制具有对公民个体权益的侵害性特征，其实施过程必须严格遵照法律规定的方式和程序。这既是依法行政的必然要求，也是保护公民合法权益的客观需要。行政权力应当服务于公民权利，通过比例原则规制行政强制权的行使可以有效保障公众利益和社会福祉的实现，这对于我国政府完成从管理型向服务型转变，建立具有公信力和权威性的法治政府意义重大。

(一)《行政强制法》中比例原则的适用

《行政强制法》*《中华人民共和国行政强制法》从1999年纳入全国人大常委会立法规划，历时12年，于2011年6月30日由第十一届全国人大会常委会第二十一次会议表决通过，自2012年1月1日起施行。该部法律规范了行政强制种类的设定规则和各类行政强制程序，并针对违反规定和理由的不充分行政强制行为规定法院有权拒绝执行，对约束行政机关的权力运行、规范政府的权力秩序、平衡行政官员的权力利益影响深远。的颁行解决了我国行政强制领域适用规则和适用程序不统一的问题，在我国行政法治建设过程中具有里程碑式的重要意义。比例原则作为对个人权利的限制与保护之间建立的平衡尺度，是制约和监督行政机关依法行政、调解执法矛盾和整治行政腐败的重要手段，它的引入和适用是我国《行政强制法》的一大亮点，体现了立法机关对公私权益平衡的考虑和对保护个体权利免受非法侵害的关注。

1、适当性原则的适用。适当性原则着重从目的导向角度规制公共权力与个体权利的比例关系，在行政手段与行政目的之间寻找利益平衡的支点。《行政强制法》第5条前款规定“行政强制的设定和实施应当适当。”这一条款是我国行政强制法关于比例思想的原则性规定，其所蕴含的精神内涵和价值取向正是强调目的与手段之间的合乎比例。条款中明确了“适当性”的规定，要求行政主体实施行政强制应以实现行政管理目标为限，在非必要情况下采用非强制手段以减少对公民个体权利的不当损害。其精神实质在于对行政强制权施加严格控制和对公民权利进行完善保障，最终结果是维护行政秩序和提高管理效率。

文明执法理念的提出是比例原则在司法实务工作中的具体运用，执法手段的温和性要求和执法方式的适当性规定是合理行政基本要求的贯彻落实，有利于加强行政相对人对具体行政行为的认同和服从。《行政强制法》第43条明确了文明执法的基本要求：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”这一条款对不合理的行政强制执行时间以明文排除，并对执行手段和执行方式提出具体要求，以保证公民的身心损害被控制在最小范围，体现了行政强制法对公民个人最基本的生存权、发展权的保障和尊重。

2、必要性原则的适用。必要性原则要求采用对公民权利侵害最小的方式实施行政行为，有利于降低行政强制的执行成本和减少个体权益的不必要让步。在行政强制过程中严格遵循必要性原则有利于最大限度地提高相对人对行政决定的接受程度，进而减少行政强制措施在实践中的执行阻力。现行行政强制法有多处体现必要性原则的具体规定。首先，明确了非强制手段优先适用的基本要求。《行政强制法》第5条后款规定“采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”。即这一原则性规定确立了行政强制的适用条件，即在强制手段和非强制手段都能达到行政管理目的时应当采用非强制手段，只有在确无其他方式达到行政目的的前提下方能实施行政强制。另外，《行政强制法》第16条第2款关于“违法情节显著轻微或者没有明显社会危害性的，可以不采取行政强制措施”的规定，将行政强制措施的实施条件限定为行政相对人的具体行为存在重大违法情节或明显社会危害性，在其他方式能够实现教育与惩戒目的的前提下不必直接实施行政强制措施，同样体现了必要性原则的基本要求。

其次，对行政强制的客体范围作了严格限定。在查封、扣押的实施对象方面，与必要性原则的基本要求趋于一致，《行政强制法》明确规定：“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。”这一规定是对查封、扣押范围的明确限定，行政强制主体只能查封、扣押与所涉及案件直接相关的场所、设施或财物，并且公民个人及其家属的生活必需品不可以作为查封、扣押的实施对象。这是对行政强制适用底线的划定，即任何强制措施都不能涉及与案件无关的实物，更不能以侵害公民个人最基本生活需要作为实施代价。

3、均衡性原则的适用。均衡性原则从价值取向角度规定行政权力与其所采取措施之间的比例关系，即行政强制措施对当事人权益的损害必须小于行政目的所能实现的公共利益，力避“杀鸡取卵”、“削足适履”等违背均衡性原则的行政执法行为。现行行政强制法关于均衡性原则的规定主要体现在两个方面：一是冻结存款、汇款的数额应与违法行为涉及的金额相当；加处罚款或滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。二是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行金钱给付义务的，行政机关可以将已经查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款；*参见《中国人民共和国行政强制法》第46条第3款之规定。但拍卖财物的金额应该与罚款数额相当，剩余财物依法另作处理。上述规定强调的均是行政强制措施与其所要达到的行政目的之间保持比例相称和适度均衡，是对行政主体与行政相对人之间不平权关系的适度平衡，体现了行政强制法对处于弱者地位的公民个人的特殊关注和倾斜保护，符合现代行政模式所强调的法治均衡思想。

(二)《行政强制法》中比例原则适用的局限

根植于德国行政法的比例原则，经过长期的发展演变，在保障私权和限制公权滥用方面发挥着显著而又不可替代的独立性功能作用。但由于引入和适用的时间较短以及具体国情的特殊性和复杂性，加之原则固有的抽象性和辅助性特点，比例原则在我国法域内的适用程度不够充分彻底。《行政强制法》虽然对该原则的三项子原则内容皆有所涉及，但由于立法本身存在的不足，使得该原则对行政强制权的规制尚存在一定的客观局限性。

1、立法未对比例原则作出全面详尽表述。在比例原则发源地的德国，该原则在司法审查中法院的积极运用及对行政权行使规制功能发挥得淋漓尽致，不能不说得益于立法上的详尽规定。早在1850年颁布的黑森邦《直接强制法》第4条即规定“行政直接强制只应选择对当事人及公众损害最小的方式为之，并且不得与所达成结果明显不成比例。”1953年实施的《联邦行政执行法》第8条也明确表示“强制方法必须与其目的保持适当比例，决定强制方法时应尽可能保证当事人和公众所受侵害最小”。这些条款的限制性规定强调在行政强制领域维持公私主体的利益均衡，是对比例原则必要性、均衡性思想的具体运用和发展。与之相比，我国现行《行政强制法》在第4条至第7条直接规定的基本原则主要有合法原则、适当原则、教育与强制相结合原则、不得谋利原则，作为规制行政强制权有效手段的比例原则并未得到明确、全面、详尽的规定，仅在第5条中关于其内容之一的适当性子原则的概括性规定，影响和制约比例原则规制功能的全面有效发挥。可见，在立法上对比例原进行全面直接规定对行政权的规制至关重要。

2、单一抽象性的原则规定方式易受主观评判标准影响。原则作为基础性、综合性的真理，具有广泛性和非决断性的特点，内容的抽象性和非具体性一方面确保其适用的灵活性，但同时也极易导致其适用上的不确定性与模糊性。我国现行行政强制立法，法律条款较多体现的是比例原则的价值取向和实质精神，对比例原则不同法律要素及其相互之间关系的立法规定不够明确具体，且缺乏统一、规范的适用方面的具体量化标准。比例原则要求行政主体实施行政行为时须选择对人民权益侵害最小的方式进行，应兼顾行政目标实现和保护相对人利益。而作为该原则适用的重要构成要件，权力主体究竟在何种情况下通过何种方式的侵害是“最小侵害”，在何种前提下实行何种类型的措施才是“必要措施”，何种公私权益关系的协调属于“合乎比例”等问题，在立法规定缺位情况下，比例原则在行政强制实务中的运用无法脱离甚至受制于执法人员个人的主观判断。由于生活阅历和价值取向等个体因素的影响，不同人对事物的本质判断和对法益的权衡取舍标准亦不尽相同，极易导致对适用范围主观选择的迥然有别。例如在查封、扣押、冻结等强制措施的实施过程中，由于现行立法缺乏具体适用方式和适用手段的规定，使得执法人员具有较大裁量权自由，比例原则的适用也只能单纯凭个人经验或主观判断，其对行政强制权规制作用的实现及实现程度亦只能仰赖于权利行使主体的个体差异，甚至可能违背比例原则的设定初衷，进而影响法律的明确性、稳定性和可预测性。此外，比例原则作为一项重要原则应贯穿于行政强制的全过程，在财产性行政强制和人身性行政强制中均起到宏观的统领和引导作用。但根据法律规则优先适用的要求，比例原则在我国行政强制的整体构架中始终处于辅助地位，并受制于法律规则优先适用要求的排除和影响。因此，通过法律解释或立法修订等方式解决现行立法规定的模糊性问题，才能够有效突破比例原则在我国行政强制领域的适用局限。

三、完善比例原则对行政强制权规制的进路

自由主义大师哈耶克即认为：“就维护个人自由而言，权力的限制较之权力的来源更为重要，民主政治可能和最坏的独裁政治一样暴虐，源于大多数人意志的权力也会是专横的。所以，防止权力成为专断的，不在于它的来源，而是对它的限制。”[7](P264)行政强制作为行政权力行使的重要表现形式，涉及公民人身、财产权利的必要让步，在缺乏必要限制的情况下极易造成公权力的扩张和滥用。比例原则在控权与平权过程中特有的规制功能得到学界和实务界的充分肯定，其引入和适用是我国行政强制立法的重要突破，也是国外法律原则和法律精神在我国法域内成功移植的范本。但由于法律原则固有的缺陷以及我国国情的特殊性和复杂性，比例原则在我国法域内的适用程度不够充分彻底，尤其在行政强制领域的运用存在不容忽视的客观局限性。为更好地发挥其规制行政强制权滥用、保障相对人权益的功能，亟需进一步强化和完善比例原则在行政强制法中的相关规定。

(一)将比例原则作为《行政强制法》基本原则之一加以明确界定

国务院在2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》中首次对比例原则的内容进行了诠释，*2004年3月，国务院在集中理论和实际工作经验的基础上研究制定了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。纲要的出台将依法行政的基本要求明确为合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。并规定“行政机关作出行政行为时所采取的手段应当必要、适当，避免采用损害当事人权益的方式”。这一规范化表述是比例原则在我国行政法治领域的初步引入。

鉴于我国目前统一的《行政程序法》尚未出台，作为行政权行使基本原则之一的比例原则还只能通过单行法分别予以明确。而现行《行政强制法》的立法疏漏，法律条款中只在第五条对比例原则内容之一的适当性原则做了概括性表述，而没有关于比例原则的全面详尽和直接明确规定，这种内容的缺漏现状严重影响比例原则在行政强制实务中的适用效果。

为充分发挥比例原则在平衡行政权力和公民权利中的重要作用，扩展其在行政强制领域的适用范围，应尽快通过《行政强制法》修改增加关于比例原则的全面明确规定，在总则中直接规定比例原则为行政强制的基本原则之一，以弥补现行法律中仅有适当原则的不足。唯有如此，比例原则的适当性、必要性和均衡性的思想才能够深入人心，公民个人的基本权益才能得到有效保障，行政强制权才能得到全面切实规范和控制。

(二)对比例原则的适用进行立法细化

英国大法官爱德华·科克曾经指出：“因为自由裁量权是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。”因此，“自由裁量权不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规的权力。”[8](P568)比例原则的重要价值功能在于有效规范控制行政裁量权的行使，实践表明，比例原则的独立功能价值使得其对行政强制权的规范监控具有必要性和不可替代性。问题是法律原则内容的抽象性和非具体性一方面确保其适用的灵活性，但同时也极易导致适用上的不确定性与模糊性。在立法规定不够明确具体甚至关于比例原则适用的具体情形及量化标准缺位情况下，行政强制实务中比例原则的运用便无法脱离甚至受制于执法人员个人的主观判断，这将与设立比例原则的初衷南辕北辙。因此，通过立法进一步完善比例原则的具体适用情形并对其具体适用加以量化细化，既可弥补原则抽象性的固有缺陷，又可增强其在具体实施过程中的可操作性。

第一，行政强制方式必要性要求的细化。依据比例原则的要求，行政主体实施行政强制应当以“必要”为限度，选择对公民权益损害最小的措施。这就要求在实施强制过程中应确立间接强制优先适用原则。间接强制手段主要包括代履行和执行罚两种，与直接强制相比，间接强制对相对人所造成的权益损害相对较小，可以有效避免直接强制所引起的公私主体冲突加剧、群众不满情绪增强、部分损害无法弥补的弊端。第二，在具体强制手段选择上应遵循以强制手段的强制力度渐序加强为准则，在较弱强制力度手段能够达成行政目的的前提下不必适用强制力度更强的强制手段。例如，在金钱给付义务的执行方式上，应按照自动缴纳→限期履行→查封财产→提供担保→变卖、拍卖抵缴的顺序逐步实施。这一程序性规定能够有效避免过度使用强制手段所造成的危害，更好地保护相对人利益。第三，逐步推行行政强制裁量基准化。任何裁量权的行使都必须具有明确的判断标准，否则就会导致裁量权的滥用或不当。当立法者没有提供这种判断的标准或提供的判断标准不完备时，就需要在裁量权行使过程中来加以设定或补充。这种在裁量权行使过程中设定的判断标准，就是所谓的“裁量基准”。[9]在行政执法实践中，行政机关通过设定规则化的裁量基准来实现对裁量权的自我控制，已日益成为一种普遍的行政自制制度。行政强制可借鉴这一做法，依据比例原则要求将法律预先设定的行政强制裁量范围进行细化，针对不同情形下行政强制手段的适用确立相应的裁量基准，使模糊的立法标准明确化，使宽泛的裁量权范围具体化，从而达到对裁量权的限定和有效控制效果。第四，行政强制实施中引入相对人参与。在现代行政管理模式中，政府职能逐步由管理型向服务型转变，公民个人尤其是行政相对人直接参与行政强制实施过程，这一方面有利于增强其对政府工作的认同感和信任感，促进责任政府、公信政府形象的树立；另一方面也可降低被强制人的抵触、反抗情绪，从而提高行政效率、减少行政成本。在行政强制的过程中应期待相对人积极配合并主动履行义务，在穷尽非强制手段前提下再引入行政强制机制。这本身亦是比例原则题中之义。

(三)明确比例原则在行政紧急强制中的适用

行政紧急强制是指在有权主体依法宣布进入紧急状态后，特定行政机关针对紧急状态，为实现行政目的，无需为相对人事先设定义务而直接对其人身、财产自由进行强制性限制。行政紧急强制具有紧急性、侵益性和高裁量性的特征，对基本人权具有较大威胁，稍有不慎即可能构成对相对人权益的侵害。

在紧急状态发生情形下，如果仅严格遵循法条规定，则可能偏离紧急强制的设定目标，并违背比例原则目的性、妥当性的要求。因此，行政执法人员在对诸如恐怖分子和嫌疑人员采取跟踪、搜查等紧急强制过程中，在表明身份、说明理由的时间设定和程序规范上应适用比例原则。例如，追捕犯罪嫌疑人员的过程中，行政执法人员在实现有效控制前可不必直接表明个人身份和执法目的。另外，现代科学技术发展的前沿成果应被运用到行政紧急强制的目标实现上，如可通过电子数据传输方式完成申请司法令状和送达公告通知的相关事宜等等。这些合乎比例的措施既有利于行政效率的提高，又迎合紧急状态下应对危机的迫切需要。

(四)推进行政执法人员整体判断标准的客观化

执法人员是法律实施的主体要素，在法律适用过程中占据举足轻重的重要地位。努力建设一支政治坚定、业务精通、纪律严明的行政执法队伍，是促进比例原则有效实施的重要保证。

比例原则由抽象规定到具体实施的过程依赖于执法人员业务水平的全面提高和评判标准的正确树立。执法人员在对各种因素进行全方位考虑的过程中应充分关注不同利益主体的权利要求，寻找不同冲突利益之间的平衡焦点。在遵守法律规定的前提下注重个案要素的积累，依据案例反映的具体情况总结比例原则的适用方式和适用途径，真正符合“相同案件，相同处理”的客观要求。另外，执法人员应当具备公平正义的职业素质，客观分析案件要素，平等对待相对人，切实履行分内职责。通过知识学习、业务指导、行政监督、奖惩考核等形式全面提高执法人员的整体素质，推进其对比例原则适用过程中判断标准的客观化，进而实现比例原则在行政实务中的切实施行。

参考文献：

[1] 姜明安.行政法与行政诉讼法(第5版)[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2011.

[2] 李荣珍,王进.论行政比例原则[J].法治论坛,2007，(9) .

[3] 周叶中.宪法(第3版)[M].北京:高等教育出版社,2011.

[4] 张志铭.法的价值[EB/OL]. http://ielaw.uibe.edu.cn/html/faxuejiaoyu/20130406/19758.html.

[5] 沈湘平.人学视野中的秩序[J].河北法学,2002，(2).

[6] 张文显.法理学(第四版)[M].北京:高等教育出版社,北京大学出版社,2011.

[7] 张文显:二十世纪西方法哲学思潮[M].北京:法律出版社,1996.

[8] (美)伯纳德·施瓦茨著，徐炳译.行政法[M].北京:群众出版社,1986.

[9] 周佑勇.裁量基准的制度定位[J].法学家,2010，(4).