新疆规划水资源论证工作探析

郭贺洁

（新疆水利水电勘测设计研究院，830000，乌鲁木齐）

新疆维吾尔自治区2011年6月率先开展了 《哈密至郑州输电工程哈密煤电基地规划水资源论证》全国规划水资源论证工作试点项目，之后以哈密至郑州输电工程哈密煤电基地规划水资源论证为例，开展了中央引导推行项目 《规划水资源论证研究》。规划水资源论证工作的开展，特别是在落实最严格水资源管理制度、分析论证规划需水合理性、规划实施水资源保障方案、规划实施影响及减缓对策等方面，从宏观层面为规划实施决策部门提供科学依据。

一、新疆规划水资源论证制度的建立

1.规划水资源论证主要内容

规划水资源论证的主要内容有：①规划布局与水资源承载能力适应性分析，②规划需水合理性分析论证，③规划水资源保障可靠性分析论证，④取、供、用、耗、排平衡分析论证，⑤规划实施影响分析及对策措施等。

2.建立规划水资源论证制度

2012年8月新疆维吾尔自治区人民政府《关于开展规划水资源论证工作的通知》和2012年11月新疆维吾尔自治区工业园区工作领导小组办公室、新疆维吾尔自治区水利厅、新园区《关于开展园区规划水资源论证工作的通知》的发布，表明了新疆规划水资源论证制度开始起步，使水资源论证由“点”到“面”，真正落实实行最严格的水资源管理制度“三条红线”总量控制目标，使规划决策部门做到宏观调控，统筹协调流域或区域水资源开发利用，科学合理进行产业规划布局、优化水资源配置，从源头促进新疆经济社会发展与水资源条件相协调，保障经济社会发展用水合理需求，实现水资源可持续发展。

二、规划水资源论证工作探析

1.规划布局与水资源条件的适应性分析

新疆西部大开发目前正处于工业化和城镇化发展的加速期，工业（产业）园区建设像雨后春笋般遍布全疆各地。由于新疆典型的内陆干旱性气候，经济社会发展与水资源条件矛盾突出，新形势下水资源承载能力严重制约着各地产业发展及工业园区建设规模。

规划布局与水资源条件的适应性分析首先要确定合理地规划论证范围。论证范围大，相应增加工作量；论证范围小，不能准确反映规划区域水资源开发利用情况。以实行最严格水资源管理制度的“三条红线”，特别是“总量控制”指标为最小单元，结合已审批的水利、供水、排水、水污染防治、水环境保护、水功能区划等与水相关规划确定论证范围，有利于规划布局与水资源条件相适应。

目前新疆已开展的工业 （产业）园区规划水资源论证部分规划布局与水资源条件是相适应的。但由于一些论证单位对《规划水资源论证技术要求（试行）》理解不到位，部分报告论证深度不够。

新疆某工业园区规划水资源论证中规划论证区域现状水资源开发利用极不均衡，部分区域地下水超采，部分区域地表水还有待开发利用。水资源紧缺、生态环境较为脆弱等因素制约着工业园区规划的开发建设。但通过论证区域水资源量、水资源特点和水资源开发利用程度等水资源条件的客观分析评价，可判断论证区域水资源有一定的节水潜力。调整论证区域不合理用水结构、提高水资源利用效率可使规划布局与水资源条件相适应。

2.规划需水合理性分析

规划需水总量、需水结构、用水效率一般在规划编制文本中依据规划提出的发展目标、布局、规模、结构等进行分析预测。但因行业差别及规划设计侧重点不同，很多工业（产业）园区规划需水总量、需水结构、用水效率计算相对于水利行业指标计算简单、概括。

规划水资源论证规划需水合理性分析首先应根据新疆水资源分布特点，依据国家、地方及行业规范、标准对规划提出的需水总量、需水结构、用水效率等进行合理性分析评价，并分析论证规划需水总量、需水结构、用水效率是否满足全国、流域或区域水资源综合规划、节水型社会建设规划中的用水指标要求。其次从水利行业角度，根据国家、地方及行业规范、标准对规划需水总量、需水结构、用水效率进行复核、计算。

新疆某正在实施的工业园区原规划需水量较大，对规划水资源论证的规划需水合理性分析，主要根据已入驻企业和协议入驻企业现状实际用水量和规划水平年建设规模、用水指标、用水效率等调查分析，并进行复核计算和客观评价；特别是对规划需水总量、需水结构、用水效率不合理部分及国家产业结构调整目录中限制和淘汰类项目，与规划设计单位及规划实施单位协调，在充分考虑规划用水技术和工艺后，提出了调整及修改建议，确定工业（产业）园区合理规划需水量。

3.规划实施水资源保障方案分析

规划实施水资源保障方案分析首先应从规划论证区域规划水平年其他用水户用水需求角度，分析区域水资源是否能支持规划的实施。若区域水资源尚能承载规划的实施，则对应规划选择的供水水源进行规划供水方案可靠性和可行性分析；若区域水资源承载能力无法支撑规划的实施，需对规划提出调整规模或否定结论。

规划水资源论证应以实行最严格水资源管理制度“三条红线”中的“总量控制”指标为最小单元，与已批准的全国、流域水资源综合规划、节水规划等水资源配置方案有关要求一致、协调的情况下，提出规划实施水资源保障方案调整、修改建议，保障规划实施的规划供水方案可靠和可行。

新疆各流域或区域现状经济社会用水结构中农业用水比例约占95%以上，有相当部分工业（产业）园区发展存在工业和农业水权转换问题，即农业支持工业、工业反哺农业，规划实施的必然结果则是农业高效节水、高耗水农业退地让水等用水结构调整。规划水资源论证在统筹考虑区域水资源承载能力和保障规划实施的同时，仅仅凭地方政府的农业高效节水或高耗水农业退地让水承诺函是远远不够的。规划工业（产业）园区建设投资少则百亿，多则千亿，规划实施水资源保障方案分析应有一定的论证深度，否则规划实施可能出现水资源拆东墙补西墙，可能给工业（产业）园区发展造成经济损失，还可能带来一定的社会风险。

新疆某工业园区规划水资源论证按照“总量控制、定额管理、高效科学、合理可行、生态良好”的原则，以实行最严格水资源管理制度要求为核心，通过论证区域水资源利用效率、用水结构调整、水权转换及水价机制管理等因素对规划需水的抑制作用分析，提出了规划实施应采取“退地还水”“退地让水”和农牧民搬迁安置等保障措施。在地方政府“加快水资源调整区退地及人员转移安置实施方案”的基础上，客观、辩证地控制用水总量需求，并结合论证区域内已完成实施的农业高效节水、高耗水农业退地让水等成功案例，对规划实施的水资源保障方案进行可靠性、可行性分析论证。

4.规划实施影响分析及消减影响对策

规划实施一般属于新增用水，或多或少会对流域或区域水资源开发利用产生一些影响。其实影响并不是问题，关键在于规划论证设计单位如何从人水和谐和水资源可持续利用角度出发，树立规划实施影响论证理念，提出合理的消减影响对策。

规划水资源论证规划实施影响分析应依据流域或区域的水资源开发、利用、节约和保护要求，重点分析规划实施对取、退水影响范围的直接影响和累积影响，定量估算不利影响和损害损失，或定性说明影响的可能程度和范围，对规划工业（产业）园区建设方有针对性地提出消减影响的对策、补救、补偿措施和建议；对于重要和敏感或有较大争议的流域或区域，其规划实施影响应进行重点分析，明确建设方在发展经济的同时也要承担相应的社会责任。

新疆某规划水资源论证规划实施存在取水影响的问题，论证根据论证区域内已完成实施的农业高效节水、退地让水等用水结构调整案例，提出了农业让水工业，工业反哺农业等消减影响对策，并对规划实施影响补偿方案进行了风险性分析研究，以保证消减影响对策可行。该规划水资源论证从宏观层面为新疆及国家能源基地建设决策提供了科学依据，成为新疆区域推动规划水资源论证、支持经济社会发展和实现经济社会用水结构调整及优化配置的典型案例，规划水资源论证结论得到了水利部水资源管理评审部门的高度好评。

三、新疆规划水资源论证存在的问题及对策

1.强化规划水资源论证介入时机

新疆是典型的内陆干旱区，水资源在独特的自然环境和经济社会发展中扮演着极为重要的角色。对水资源开发利用程度已经很高、水资源储备不足的区域，以及已出现河道断流、湖泊干涸、地下水超采、水生态环境恶化等问题的区域，规划水资源论证介入时机非常重要。

目前，新疆有相当一部分工业（产业）园区正在建设中或规划已审查通过，在新疆水行政主管部门的行政要求下，规划水资源论证才开始介入。通过规划水资源论证工作，有些正在实施建设中的工业园区面临规模调整、取水影响等问题。规划水资源论证在规划编制阶段介入，从规划方案形成、规划方案优化到规划方案确定，体现“从源头和过程控制”，提高规划的科学性，促进经济社会发展与水资源条件相适应。正确的介入时机和高素质的设计队伍可引导工业（产业）园区建设方经济利益的大局观念和生态环境保护的责任意识，改变流域或区域水资源综合规划“形同虚设”的尴尬境地，从微观层面向宏观层面决策转变。

2.规划实施水资源取、供、用、耗、排平衡分析的认识

规划实施水资源取、供、用、耗、排平衡分析通过工业（产业）园区规划取、供、用、耗、排水量的平衡分析和互相验证，进一步论证规划取用水的合理性和供水方案实施的可靠性及可行性。规划实施取、供、用、耗、排过程与流域或区域水循环系统作为一个相互联系的整体，特别是规划用水消耗量和主要污染物入河排放量对下游地区来水量及水质的影响。

新疆大部分地区矿产资源丰富，水资源紧缺，有相当部分区域水资源开发利用超过了实行最严格的水资源管理制度“三条红线”指标。规划水资源论证应客观评价和协调区域之间的供需平衡关系，从水资源高效利用、节能减排层面对工业（产业）园区规划需水合理利用、充分利用，实现人水和谐和水资源可持续利用。

3.规划水资源论证审查

2011年12月新疆水行政主管部门《关于印发规划水资源论证编制及审查规定（暂行）的通知》规范了规划水资源论证审查制度，规划所在行政区域或流域对规划水资源论证进行第一层次预审工作，预审通过后进行省级水行政主管部门第二层次审查。但由于水利行业对其他行业专业技术水平和对规划水资源论证认识的缺失，审查要求参差不齐。

规划水资源论证审查需要一支具有专业技术把关能力和对经济社会与自然生态协调发展有高度责任感的专家队伍，把好流域或区域水资源利用相关规划与规划水资源论证衔接关口，严格实行最严格水资源管理制度，贯彻“量水而行，以水定发展”的指导思想，注重水资源与经济、社会、环境的协调发展。对超出水资源承载能力与水环境承载能力的规划项目，必须及时予以调整和修改建议；对不符合国家产业发展规划、不符合国家及行业用水标准、不能协调流域或区域内各部门权益的规划项目，不予审批。

4.公众参与

公众参与规划水资源论证工作可及时处理、协调好各有关用水户之间的合法利益。规划水资源论证工作的社会责任重大，但目前重视程度仍然不够，导致论证工作中对相关受影响方利益欠考虑，遗留一些水事问题。水资源的合理开发、利用和保护，很大程度上取决于公众和管理决策者对水资源重要性的认识，公众参与水资源调查评价、水资源开发利用调查评价、规划实施影响减缓措施征询及监督，体现了规划水资源论证的公开、公平及客观性，才能保证政府决策的科学性、正确性。

[1]管恩宏，于义彬，万育生.强化措施大力推进规划水资源论证工作[J].中国水利，2013（3）.

[2]熊莹.最严格水资源管理制度下规划水资源论证技术探讨——以岷江下游航电规划为例[J].中国水利，2013（3）.