当前制约我国就业规模扩大的因素与应对措施*

高小萍

(中国劳动关系学院 学报编辑部，北京 100048)

一、就业是经济发展的永恒主题

就业是工业革命后伴随雇佣劳动关系的出现而产生的一种社会经济现象，是社会经济发展到一定阶段的产物。随着资本主义经济的发展，就业不充分已成为普遍现象，因此，就业问题越来越受到关注。当今世界各国，无论是发达国家还是发展中国家都非常重视就业问题，将实现充分就业作为宏观经济调控的重要目标之一。可以说，无论在哪种经济体制下，就业都是经济发展的永恒主题。

我国是世界第一人口大国。根据有关方面的测算，2005年—2015年我国劳动适龄人口增长速度约为1.3%，平均每年新增的劳动力约为1000万人。劳动力资源数量庞大，安置就业所需要的岗位就多。而我国由于发展起点低，人均资源匮乏，经济尚不够发达，在扩大就业规模方面还存在诸多制约因素，因而决定了我国面临的就业压力和复杂程度也是其他国家所不能比拟的。可以说，就业岗位是目前我国最稀缺的资源。因此，如何创造更多的就业机会，使具有劳动能力并希望工作的人都能够就业，是我国要解决的最大难题之一。中国经济能否可持续发展，社会能否保持和谐稳定，很大程度上也取决于我国就业问题的走向。因此，研究社会主义市场经济体制下的就业问题，探讨扩大就业并且逐步实现充分就业目标的途径，具有十分重要的现实意义。

改革开放以来，随着经济的快速发展，民生问题日益受到党和国家的重视，而作为民生之本的就业更是被置于优先考量的地位。党的十六届三中全会公报提出，把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置。“十二五”规划纲要进一步强调，实施更加积极的就业政策，把促进充分就业作为经济社会发展的优先目标和关系改革发展稳定全局的重大战略任务。党的十八大报告对就业问题也做了明确阐述:“推动实现更高质量的就业。就业是民生之本。要贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，实施就业优先战略和更加积极的就业政策。引导劳动者转变就业观念，鼓励多渠道多形式就业，促进创业带动就业，做好以高校毕业生为重点的青年就业工作和农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人就业工作。加强职业技能培训，提升劳动者就业创业能力，增强就业稳定性。健全人力资源市场，完善就业服务体系，增强失业保险对促进就业的作用。健全劳动标准体系和劳动关系协调机制，加强劳动保障监察和争议调解仲裁，构建和谐劳动关系。”

二、当前制约就业规模扩大的主要因素

改革开放以来，通过对传统就业制度的改革，我国就业工作成就显著:与市场经济相适应的就业制度已基本形成，就业渠道趋于多元化，就业形势日益灵活多样，各类劳动者平等参与市场竞争，市场机制在人力资源配置中的基础性作用越来越明显。但是，在充分肯定我国就业工作成绩的同时也应看到，当前在扩大就业规模方面还存在诸多制约因素:

(一)劳动力供大于求的矛盾仍然突出

人口的多少，特别是劳动年龄人口的多少，是影响一个国家就业的重要因素。我国人口众多，虽然计划生育政策的实施降低了生育率，减缓了人口增长，可供劳动力的数量也在相对减少，离“人口红利”期的结束越来越近。但据国家人口计划生育委员会的预测，我国人口总量在2033年前后才达到最高点，为15亿，之后人口会绝对减少。因此，从人口总量看，我国至少还有20年才可能进入劳动力短缺时代。在这之前，劳动力总量仍然是供大于求，特别是近几年，这一矛盾比较突出。如就“十二五”时期来说，我国人口将达到13.7亿人，劳动年龄人口增长仍处于高峰期。大学毕业生数量不断增加，年均规模约为667万人，较“十一五”时期增加127万人;现有农村富余劳动力仍有1.2亿人;每年结转的登记失业人员预计1000万人。整个“十二五”时期劳动力供给将持续增加并保持在高位，城镇每年需要就业的劳动力约为2500万人，比“十一五”时期多出100万人。而从就业供给方面来看，年均大约只能提供就业岗位1200万个，年度劳动力供求缺口高达1300万人左右，比“十一五”期间压力更大。因此，总量上劳动力供大于求的矛盾短期内难以缓解。

(二)就业的结构性矛盾凸显

在去年初举行的全国就业会议上，人力资源和社会保障部部长尹蔚民强调指出，今后五年，就业的结构性矛盾将进一步加剧，现实表现是，部分企业“招工难”与部分劳动者“就业难”问题并存，并且有常态化的趋势。

就业的结构性矛盾主要表现在劳动力供求的职业技能素质不匹配、地区分布不平衡、季节性劳动差异大等方面。如目前无技能和低技能的劳动者严重过剩，中高技能的劳动者却明显不足，而大量失业和待业人员属于前者，因此导致“招工难”和“就业难”并存。可以说，目前我国城市中低级劳动力市场竞争过度，高级劳动力市场则供给不足，“有人无事做，有事无人做”的结构性矛盾十分突出，这也在相当程度上给进一步扩大农村剩余劳动力转移规模增加了难度。虽然近年来大学不断扩招，目前大学生的比例已经达到70%左右，但大学生毕业后很难去生产一线当工人。另外，季节性生产的企业缺乏吸引力，用工缺口较大，这主要是因为求职者对工种环境、工资待遇要求普遍提高。77.8%的缺工企业认为，“劳动者对待遇的要求与企业提供的条件不符合”是造成本企业缺工的主要原因。而许多中小企业职工福利、保障制度不完善也导致了招工难。如有关调查显示，大型工业企业和其他行业的龙头企业职工社会保障以及福利制度比较健全，一线职工基本都享受了“五险一金”待遇。但中小企业的情况却不容乐观:大部分规模以下工业企业都只为职工购买了1－2项保险，部分餐饮和社会服务业企业则没有为员工买一项保险，并且绝大多数企业没有加班补贴。总之，在劳动力总量供求矛盾突出的同时，就业的结构性矛盾也日益凸显，这是我国就业工作中面临的一大难题。

这就是召之即来、来之能战、敢打硬仗的兴元精神，也是茫崖兴元走向未来、发展壮大的基石，坚信其腾飞之日指日可待。

(三)劳动关系不协调导致就业不稳定

劳动者就业后，必然会与用人单位发生关系，这种劳动者与用人单位 (包括各类企业、个体工商户、事业单位等)在实现劳动过程中建立的社会经济关系就是劳动关系。就业与劳动关系有着密切联系:没有就业，就没有劳动关系，而劳动关系反过来对就业也有影响作用。

计划经济体制下劳动关系的基本特征是“大锅饭”式的绝对平均主义，虽然其是对人压迫人制度的一种否定，但结果却是付出了生产效率很低及以制度化形式培养了人的惰性和生活水平普遍低下的高昂代价。改革开放后，随着经济的快速发展，人们的生活水平有了大幅度提高，但同时随着就业制度的改革，劳动关系也呈现出复杂多样的态势，利益矛盾趋于表面化，职工劳动地位的不稳定性增加了。而劳动关系不协调，也会在一定程度上带来就业的不稳定，从而影响就业规模的扩大。以灵活就业为例:灵活就业是我国目前一种重要的就业形式，它是在劳动时间、收入报酬、工作场所、社会保险、劳动关系等方面与建立在工业化和现代企业制度基础上的、传统的主流就业方式不同的各种就业形式的总称，如非全日制就业、派遣就业、临时就业、兼职就业、远程就业、独立就业等都属于灵活就业的范畴。我国城镇灵活就业的比重现已达到50%左右。灵活就业群体主要是由农民工、城镇下岗失业人员及新增低技能劳动者组成，在劳动力市场上处于明显的弱势地位，因此在劳动关系中的博弈能力也非常低。而雇主在劳动关系博弈中则占据绝对优势地位，几乎可以为所欲为，如随意克扣工资、随意解雇等。这种不协调的劳动关系也必然导致就业的不稳定，从而给扩大就业规模带来不利影响。

(四)国际间对就业岗位的竞争日趋加剧

国际资本在全球范围内的重新优化配置是经济全球化的过程之一。从某种意义上来说，资本在全球范围内的重新配置，也就意味着有限就业岗位在全球的重新配置。我国对外开放后，已逐步融入到经济全球化潮流中，同时意味着我国正在参与对世界范围内有限就业岗位的竞争。我国过去一直靠低廉劳动力在国际劳动力市场中占据有利地位，但随着用工成本的增加，这一优势正在逐渐消失。当就业岗位成为最稀缺资源时，就业竞争必然会主要表现为劳动者素质的竞争，而我国劳动者的素质与发达国家高素质的劳动者相比，显然不具优势。

(五)中小企业发展相对缓慢，对劳动力就业吸纳不足

中小企业大多为民营企业，而民营企业对就业的高吸纳能力，使其对就业压力起到了很大的缓冲作用。近些年来，新增劳动者的90%以上被中小企业和服务业所安置。但目前中小企业和服务业的创业、经营体制与政策环境依然不尽如人意:一是在融资方面很难得到正规金融的支持;二是在市场准入方面存在较多的政策和体制限制，因此，有效就业的增加受到了较大约束。国际经验表明，一国企业中的97%以上是中小企业，中小企业的劳动者占一个国家就业的65%－80%。发达国家每千人中小企业45个左右，而我国不到10个;发达国家大学生毕业三年内创业率为20%左右，而我国不到2%。创业及创业形成的中小企业数量处于低水平，也是我国就业形势严峻的主要原因之一。

三、促进社会就业更加充分的对策

充分就业是各国宏观经济追求的目标，也是与和谐社会相适应的一种就业状态，其主要体现在四个方面;城乡劳动力资源得到充分开发和利用，绝大多数劳动者可以顺利就业;市场就业机制完善，就业第渠道通畅;有劳动能力并愿意就业的劳动者都能够得到就业机会，失业率控制在社会可承受的水平;大多数劳动者有较稳定的职业，并能通过不断提高就业质量持续增加收入，劳动关系更加和谐稳定。

根据我国的实际情况，充分就业作为就业工作的最高目标要分阶段实现。党的十六大将实现社会就业比较充分作为到2020年全面建设小康社会的重要目标之一。党的十七大对实现全面建设小康社会奋斗目标提出了新的更高要求，提出了“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业，实现社会就业更加充分的目标。”这与之前“社会就业比较充分”的提法相比，显然定位和工作要求都更高。因此，现阶段要积极促进社会就业更加充分，进而在这一基础上，实现社会充分就业的目标。

当前，应多管齐下，采取各种有效措施扩大就业规模，努力使社会就业达到更加充分的目标。

(一)产业结构调整升级与扩大就业之间实现良性互动

经济增长是解决就业问题的根本途径。如果没有经济增长速度，扩大就业只是空谈;如果一味追求经济增长速度而不注重经济增长质量，则就业即使能够扩大也难以持久。因此，在保持适度经济增长速度的同时，应加快转变经济增长模式，实现产业结构升级，为就业规模的扩大提供更广阔的空间。

“十二五”规划纲要明确提出，“发挥我国产业在全球经济中的比较优势，发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系。”可见，吸纳就业能力强是产业转型升级中需重点考虑的要素。

改革开放后，我国实行了沿海地区优先发展的战略。该战略的实施，对东部地区经济的高速发展起到了极大的推动作用，并带动了全国整体经济水平的提升，但同时也拉大了东西部地区之间经济的差距，并导致我国劳动力成本存在明显的地区差异:东部地区的绝对水平较高并且具有内生的增长动力;中西部地区的绝对水平较低，劳动力，特别是低端劳动力的供给更加充足，而劳动力成本提高的内生动力不足。随着“招工难”现象的出现，工资成本趋于提高，低端产业会面临更大的成本压力，从而促使其从沿海地区向中西部地区转移。东部地区凭借先发优势和区域竞争优势，将加快高端产业发展;中西部地区则依靠劳动力成本优势，大力发展劳动密集型产业。因此，我国辽阔的地域和地区之间存在的资源禀赋差异和发展差距，都为产业转移提供了较大空间，也有利于在经济增长的同时，就业吸纳规模保持相对稳定，防止出现“无就业的增长”现象。

(二)促进以创业带动就业

创业能够在很大程度上发挥劳动者的自主性和能动性就业，同时还具有带动更多就业的“倍增效应”。因此，可以说“创业是就业之源”，是最积极的就业形式。在我国劳动力供大于求矛盾将会长期存在、社会投资吸纳就业不足的情况下，依靠劳动者自主创业、自主经营，从而创造更多的就业机会，对建立中国就业新格局具有深远意义。

通过政策支持和服务保障，营造良好的创业环境，是促进以创业带动就业的关键所在。如为创业者补贴厂租，提供低息、免息贷款等，可以直接降低企业进入市场的成本。另外，在创业者创业失败后，能够给予一定的生活保障和就业援助，可以为创业者构筑可靠的缓冲带，在一定程度上起到“定心丸”的作用。同时，政府也可通过着力建设公共创业服务工作平台，建立创业指导服务组织，大力发展创业示范、培训、实训基地等，为创业提供更加优质和更具针对性的创业服务环境。实施以上措施，有利于进一步发挥劳动者的自主能动性和创造性，使更多的劳动者奠定创业的思想基础，更好地把握由于技术、市场以及环境等方面变化而带来的机会，并在实现自身就业的同时带动更多的劳动者就业，从而促进就业数量的增加和就业规模的不断扩大。

(三)建立健全城乡统一劳动力市场

随着越来越多的农民进城务工，我国工人队伍构成发生了历史性变化——农民工已经成为中国产业工人队伍的主要组成部分和支撑城市经济与社会发展的骨架。但目前农民工在城镇就业仍面临户籍、社会保障、子女上学等诸多方面的障碍和不平等待遇，妨碍了劳动力的自由流动和平等竞争，也给就业规模的扩大带来不利影响。因此，应进一步统筹城乡就业，取消城镇企业雇用外地农民工的直接或隐性限制，在劳动时间、劳动保护、劳动报酬等方面对城乡劳动者实行统一标准，并加强对新生代农民工的职业技能培训，提高新生代农民工的就业能力，从而形成一个城乡劳动者自由择业、公平竞争的就业格局。

(四)加大人力资本投入，提高劳动者的素质和技能

当前，我国“就业难”与“招工难”并存，在一定程度上影响了就业规模的扩大。这种就业结构性矛盾的存在，折射出劳动者在素质和技能方面的差距。随着经济全球化的发展，各国经济日趋相互融合，使有限或稀缺的就业岗位在全球将重新配置。显然，劳动者如果没有较高的素质和技能，在全球有限就业岗位的竞争中也会处于劣势地位。因此，要缩小我国劳动者与发达国家劳动者在素质、技能方面的差距，增强自身竞争力，必须保持基础教育、职业教育、成人教育、高等教育的协调发展;加大人力资本投入，加强对劳动者的职业培训;增加政府对基础教育特别是农村义务教育的投入;建立职业教育培训专门基金，用于对失业者的培训。通过以上措施，有利于全面提高劳动者的素质和技能，增强其就业能力，在全球有限的就业岗位竞争中居于优势地位，扩大就业规模。

(五)大力发展中小企业

随着我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展经济体制的建立，民营企业发展迅猛，而其多为中小企业。劳动者要就业，必须有相应的岗位，可见增加就业岗位是扩大就业的前提。而20世纪90年代以来，民营企业通过提供大量就业岗位，吸纳了众多的国有企业下岗人员、农民工以及应届高校毕业生，已经成为我国吸纳就业的主渠道。显然，大力发展中小企业是扩大就业规模的重要途径，也是各国的成功经验。但目前我国中小企业的发展还存在一些制约因素，因此，应在为中小企业的创业提供必要条件 (如放宽限制，简化手续，提供有效融资渠道，并消除业准入限制和所有制歧视)、为中小企业的发展创造公平的竞争环境 (如新创立的中小企业新增就业达到一定规模时，可在给定的期限内减免所得税、营业税等)等方面加大工作力度，并切实把鼓励中小企业创业的各项政策措施落到实处，以促进中小企业发展，扩大就业规模。

(六)完善社会保障体系

“就业是民生之本，社保是民生之依”。建立健全与经济发展水平相适应的包括养老、医疗、失业以及社会救助在内的社会保障体系，直接关系到广大人民群众的切身利益，既是社会稳定的重要保障，也是解决就业问题的底线。因此，国家和地方财政都应拨出一定资金用于非自愿失业人员的保险和救助，促进失业人员再就业;企业应切实遵守相关法律法规，按时足额为职工缴纳各种社会保险费用;合理确定被征地农民的社会保障标准，积极为被征地农民进行就业培训，加快建立适合农民工特点的社会保障制度。

(七)实施更有针对性的就业政策，对重点人群提供更完善的公共就业服务

“十二五”规划纲要中，把解决城镇就业困难人员、农村转移劳动力、高校毕业生三类人群的就业问题作为工作重点，并提出加强职业培训和择业观念教育，提高劳动者的素质和就业能力，从而为今后就业方式的转变提供了有力保证。

当前，针对城镇就业困难人员年龄偏大、教育程度偏低、技能老化以及求职能力弱等特点，应通过提高劳动力市场的配置效率和政府就业服务水平，降低其就业难度;农民工比较容易受宏观经济周期影响，社会保障覆盖率也较低，可通过推进户籍制度改革、提高宏观经济政策对就业形势的敏感性和基本公共服务均等化程度等，增强农民工就业的稳定性和社会保障的充分性;高校毕业生主要是因为其所学知识和掌握技能与劳动力市场需求不匹配而导致就业困难。因此，应从高等教育体制、就业培训、实习制度等方面入手，提高大学毕业生与劳动力市场的匹配效率，以有效提高大学毕业生的就业率。

(八)构建和谐劳动关系

劳动关系与就业密切相关。劳动关系不和谐，必然导致就业不稳定，从而影响就业规模的扩大。因此，应积极发挥政府、企业和工会的作用，努力形成企业和职工利益共享机制;全面推行劳动合同制度，不断扩大集体合同覆盖面;全面推进劳动用工备案制度，规范劳务派遣用工;改善劳动条件，加快劳动标准体系建设，加强劳动定额标准管理;完善劳动争议处理机制，加强劳动争议调解仲裁，加大劳动保障监察执法力度;建立企业动态监测机制，加强失业和劳动关系预警，完善应急处置机制，做好欠薪等劳资矛盾化解工作。从而建立起规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的劳动关系，最大限度地保护劳动者合法权益，创造尽可能好的就业环境，努力扩大就业规模。

(九)加强政府在促进就业方面的责任

目前，国际社会对政府必须承担促进就业和治理失业的主要责任已形成共识，促进就业普遍成为各国政府施政纲领的重要内容。因此，各级政府应按照法律规定，加大资金投入，在财政预算中安排就业专项资金用于解决就业问题，建立政府财政投入的保障机制;建立健全就业社会服务体系，为申请就业者提供更多更好的信息和咨询服务;规范就业中介机构，使其能够提供高质量的就业中介服务。另外，具备条件的地方政府，应设立就业援助基金，为长期或低技能失业者提供适宜的就业培训，以增强其就业能力。政府还应实行失业调控，把失业率控制在经济社会发展可承受的范围，以保持就业局势的稳定。同时，政府要加强就业方面的立法，将实践中证明行之有效的促进就业政策上升为法律规范，将促进就业措施明确为法律上的职责，形成促进就业的长效机制;明确政府在促进就业中的重要职责，使政府工作“不越位、不缺位、不错位”。

［1］李培林.中国就业市场的形成和劳动关系的变动 ［J］.中国人口科学，2001，(1).

［2］邓海滨.就业形势稳中向好 ［N］.中国劳动保障报，2011－04－20.

［3］劳动保障部专项课题研究小组.实施扩大就业发展战略实施社会就业更加充分研究报告.中国网 (china.com.cn)，2008－03－04.