我国中央部委间关系研究
——基于跨部门协同的考量

蔡英辉 申爱华

（对外经济贸易大学，北京100029)

我国中央部委间关系研究
——基于跨部门协同的考量

蔡英辉 申爱华

（对外经济贸易大学，北京100029)

中央部委是国务院系统的重要组成部分，依法履行职责和承担任务分工。从整体性治理来讲，部分之间良性协作则总体繁荣，内耗不断会引发国家衰败；中央部委之间的管辖边界和职责交叉难以厘清，部门间争议由此产生。京津冀协同发展给中央部委带来机遇与挑战，要积极应对首都行政功能疏解，建构起行政机构间的跨部门跨区域协同机制，途径是：立法明晰法律关系，尊重中央部委的主体地位；明确各部委边界，打破部门主义和超越级别，协调部委间关系和整合各方利益；顺畅机构改革，建构行政部门间伙伴关系，在彼此监督和协作配合中互惠互利；分析部委在推动区域发展中的作用，增强部门政策延续性和部委间的衔接，重归政府整体协同服务民众的本质。

开放政府 部际委员会 部际联席会议 跨部门协同

隋唐以降，中央行政机构即有吏、户、礼、兵、刑、工之分，是为当前中央部委（会）之渊源。作为国务院分支机构的各部、各委员会（简称中央部委或国家部委）同根同源，是独立承担责任的行政主体，有立法建议权和被授权制定行政规章。虽然通俗说法对党务系统的部（如中宣部、中联部等）和政府系统的部委并未区分，但从行政管理的范畴来说，本文仅以国务院下辖的部委为研究对象，这样便于甄别也符合国际惯例。中央部委之间的权限存在交叠，行政协调或多或少存在问题，会有1＋1＜2的现象发生。要研究中央部委的设置原理，分析国家机构体系的内部架构，规范部委行为标准和破除部门主义；援引民间机构监督，使部委超越职权时有所忌惮、不作为时心存愧疚；借用现代技术整合资源和促进信息沟通，促成中央部委协同预测危机、及时发布预警信息、共同合作提升服务水平，实现中央部委间跨部门协同、跨区域体系联动配合、国家整体综合实力提升。

一、研究缘起

部委间关系研究要探根寻源、明确本体、鼓励合作和利于发展。

（一）中央部委的研究渊源

现代意义上的政府肇始于民国时代，孙文等人对共和体制修正补充和不断试错，衍生出五权分立的理论，影响了中国现代政府改革进程；受外敌入侵和民意推动等因素影响，国府败退而偏安一隅，行政改革的主体仍然在大陆。当前行政改革研究陷入分分合合的循环，甚至有迷失自我之嫌。中央部委的裁撤和设立影响深远，甚至会关涉中央与地方关系，如分税制不仅是税基划分和国税地税分立，而涉及到集权程度和地方分权；实际上民初财政部就“规划整理国家财政之大政方针，其中最为重要的一项就是划分国税与地方税”[1]。再则，中央部委有垂直管理、业务督导等管理方式，亦有派驻地方分支机构，研究其间关系并非易事。大部制改革一度被寄予厚望，却缺乏远景规划，未注重分析现实环境，难以形成高屋建瓴的路向指引；再则大部制是形式而非目的，行政机构无论如何改革都不会废除部门划分。实际上，无论是技术操作层面分析，还是借鉴援引国外经验，抑或新理论新方法，都应回归政府部门的本位，建构客观评价体系衡量绩效，使行政部门拆分增设或合并裁撤有据可依，夯实中央部委间关系研究的基础。

（二）中央部委的意涵所指

政府部门（含中央部委）是政府的分支机构，诸多行政部门是能独立承担责任的行政主体；强势部委的作用远大于一般的地方政府，中央部委的地位不容忽视。当前学界对中央部委并无明确界定，一般认为是约定俗成的部、委员会等国务院机构的简称，宪法第86条和第90条对部委的工作程序进行了概括，实则认可部的存在。中央部委的管理方式有不可忽视的影响，不能一时兴起就垂直管理，想推卸责任就放权，改革方向要进退有据。部委间职能划分“隔行如隔山”，非内行难以甄别其工作规程和运行机理，容易导致机构膨胀和改革滞后。极端案例是机械工业曾从一机部排序到八机部，今天少有人能明确分清其分工职责，终究因为不适应发展而裁撤。由于机制体制和思维意识原因，改革进程难以一步到位，稍有差池则会造成步步落后，如大交通在与铁路系统的博弈中耗时数年才尘埃落定，大农业、大科教犹抱琵琶半遮面，本应快刀斩乱麻的决策往往推迟几年才有动作，犹豫不决的机会成本大大提高，造成最佳契机丧失。

（三）中央部委的地位界定

参循西方国家经验可知，无论是议会制还是总统制国家，中央行政部门都不可或缺。英国中央政府包括“英王、枢密院、内阁、首相及部长等[2]，阁员部长和非阁员部长的职权和规模各不相同，部处于不可或缺的地位。从美国宪法可见，部是伴随着美国共和制而生的,而非总统创设了部；各部有依法自行处理部内事宜的权利，部的数量长期较为恒定，政策推行也相对稳健。法国中央国家行政机关包括“总统、总理、部长、独立的中央行政机构”[3]，部是国家行政体系不可或缺的部分。从我国现实情境来讲，宪法第90条和《立法法》第71条赋予中央部委制定规章的权限，却对部委地位和部委关系协调并未提及；在熟视无睹中，人们视中央行政机关为应然之物，部委设立的本原也被淡忘；实则中央部委并非从来就有，也不会永远存在。不了解部委本体及特性就无法看到全部，缺乏归类解析就难以探索出行政改革方向，明确部委地位的意义凸显。

（四）中央部委的范畴涵盖

中央部委涵盖国务院组成部门（部、委、人民银行、署等）、部分国务院直属机构（直属特设机构）和部分国务院直属事业单位（《国务院关于机构设置的通知》国发〔2013〕14号），国务院组成部门、直属机构、直属事业单位设置的法律效力依次递减。第一，严格意义上的中央部委主要是国务院组成部门，中央部委间是“内阁成员”之间的关系。第二，具有行政管理职能的国务院直属机构可认为是中央部委，缘于《立法法》赋予部分国务院直属机构行政立法权，主管某项专门业务且能独立承担责任。第三，部分国务院直属事业单位亦可视作中央部委。证券法、保险法、银行业监督管理法分别授权证监会、保监会和银监会制定部门规章，可视之为部委；地震局和气象局事实上在制定部门规章，笔者征询地震局法规处获知可认定为“具有行政管理职能的直属机构”，依此解释地震局和气象局亦可纳入范畴。中央部委间存在千丝万缕的联系，总有单位不遵循程序或恃强凌弱，亦有政策短时期内不见效果而被诟病，这为中央部委间关系的协调发展蒙上了阴影，要以去伪存真的态度剖析部委自身，承认和弥合中央部委间的矛盾，使之协调一致和形成整体服务型政府。

二、中央部委间关系的协调困境

部委之间协调困难可从法治环境、职责权限、机构改革、政策兼容方面分析。

（一）法治环境不健全，社会宽容度不足。

为避免受政策偏好和领导个人意志等因素影响，行政生态环境要援引法律秉持公义。但当前行政立法多由行政部门主导，人大起到的作用并不显著，甚至有橡皮图章之嫌。从法律制定程序来讲，一般由相关部委起草，再由政府向人大提案通过形成法律，如发改委、财政部分别牵头起草的《招标投标法》和《政府采购法》，“近20年来，在人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律提案占总量的75%～85%”[4]。部门各自草拟的法律体系往往带有浓厚的部门主义色彩，并未立足于全局考量，也未尊重和征询其他部门意见；法律立意标准和执行方法往往与其他法律不兼容，这导致部委间关系更加难以协调。原本是中央部委间的争议，部门立法成功就成为法律而具有国家意志，缺乏顶层设计的法律明显加剧了条块纷争和部门争议，如水法和环境保护法的冲突明显不利于水利部和环保部之间的关系协调。再则，中央部委被授权制定行政规章，披上法律外衣的部委间关系刚性有余和柔韧不足，缺乏事先协调和缓冲的空间。

中央部委间关系要有社会推动，实现政府间的多元合作。当前社会存在互相难理解、缺信任、少宽容的现象，多考虑所失而不珍惜所得，较少主动消除思维歧异和秉持正义；官员在位时被不断褒扬乃至捧杀，出事则纷纷谴责或置身事外，却不思虑深层次的社会原因。在法治环境不完善的情况下，行政部门或因缺乏监督而飞扬跋扈，或因社会压力而谨小慎微。由于缺乏公平透明机制保障，竞争规则因人而异，表面一团和气而背后彼此攻击，最终鲜有独善其身者。“改革过程要取得成功，就必须对组织变革的需求和可能性形成共同的承诺。”[5]中央部委之间的关系协调要有可持续发展的动力，决不能做摇摆不定的墙头草；要有社会环境的宽容，容许政府部门犯错和行政官员改进，建构社会与政府之间的信任关系。政府官员要有勇于承担责任的勇气，减少部委为取悦社会和掩盖负面新闻的可能性，使部委间关系沿着健康的轨道行进。

（二）职责权限未明确，彼此信任度堪忧。

当前公共行政学重视技术方法的分析，却陷入“不识庐山真面目，只缘身在此山中”的困境。“在各政府机构领地的交界地区都存在着公地，每个政府机构都必须容忍其他机构占用公地。”[6]但这个容忍是有限度的，必须遵循基本的职责范畴和行业规范，否则会导致部委间合作受阻。总览中国政府网及部委网站，有的阐明了概况、架构、职能等，而有的行政职能却遮遮掩掩；解释行政职能时往往有一条“国务院交付的其他事项”，这就给部委职能预留了无限空间，为部委违规扩权埋下了伏笔。千根线一根针，再高的政策也要靠基层执行，否则只会是雷声大雨点小；若缺乏行政部门间的协调配合，初衷再好的宏观决策也难以奏效。部委间的纷争往往秘而不宣，追根问底则会彰明较著，案例有财政部败诉政府采购第一案（《中国经营报》2012年11月24日）。因此要深入探析部委的运行机理和职能分工，促进政府间沟通和增强彼此信任，为部际协同发展创造有利环境。

中央部委间的信任程度关系到国家福祉，协同合作并非一厢情愿即可实现。推崇跨部门合作的英国内阁如此评价，“跨部门合作的政策倾向于拥有更多的利益主体，但这种合作也更难以监控和评估，具有更大的失败风险和沟通障碍”[7]。每个部委都有自身的职责范畴，在那一亩三分地很少容他人染指；在缺乏规范和约束的情况下，有中央部委拥权自重、以部门利益为先、甚至是政策打架；如发改委和证监会关于公募基金的规则互相冲突（《证券时报》2013年3月27日），导致社会和企业无所适从。欧盟等机构整合不同国家的利益，在关税、外交、司法、农渔等方面形成跨国合作，国内行政机构实现无障碍沟通也就成为基本要求。我国台湾地区为消弭部会间矛盾，制定《行政院组织法》、《政府组织基准法》明确部、会、独立机关的名称、地位、架构和职能，为协调部会关系奠定基础；大陆地区当前仅有《立法法》、《国务院组织法》界定部委在行政立法方面的权限，对协调国务院各部、各委员会之间关系并未提及。要打破部门藩篱和减少行政资源垄断，持续建构部委间的信任关系，促成行政部门间的联动协调。

（三）机构更新不及时，人员素质待提高。

信息化时代要求政府提供个性化和及时完备的服务，政府机构信息和服务质量要实时跟进。“缺乏一致执行的政策导致了对惩戒程序和偏袒状况的抱怨”[8]，会引发社会误解。中国政府精简机构和转变职能逐步取得成效，但机构改革随政府任期而变动，存在社会参与度不足、执行过程不紧凑、变革步骤有时滞的问题。从信息更新层面来讲，交通运输部网站在数月内不见铁路局的链接，明显与政府改革实际情况不符。再则，由于部委数量过多、机构职能变化不及时，超出管理幅度的合理范围，增加了部委间合作的成本。现代信息社会风云变幻，即便是一一对应都可能会出问题，何况是三四十个部委相互作用。因此要及时调整行政机构，形成行政部门新设、合并或裁撤的清晰思路，实现信息更新和跟进服务。

工作人员的服务水平和能力不尽人意。“中央的要求是良好政府需要能力出众的文官系统”[9]，在唯政绩论的影响下，招募到的人员不一定胜任工作，存在漠视法律、滥用权力、以权谋私现象，尤其是掌握审批权的部委官员在权力与利益之间博弈，如“发改委小处长的大权力”（《瞭望东方周刊》2010年7月6日）和能源局官员落马“发改委管得过多遭质疑”（《中国新闻周刊》2013年5月14日）。等到问题严重时揪出往往为时已晚，加强行政官员职业道德培训和建立健全流出机制成为必要。有公务员陷入职业倦怠，或缺乏保障而安于现状，“45.1%的受访党政干部认为自己是弱势群体”（《人民论坛》2010年第34期），这种现象值得深思。另外，公务员退出机制存在阻塞，有公务人员眼光不高、方向把握不准、思维有局限、凭喜好办事，不适应现代行政服务的要求却难以淘汰。“流水不腐，户枢不蠹。”机器加速折旧促进了工业化进程，而行政系统人员流动过慢、服务意识淡薄和冗员大量存在，其危害不容忽视。

（四）政令常出自多门，政策冲突不鲜见。

中央部委间在制定政策时缺乏事前协商，本应中立的机构作用不明显。有部委不是基于利国利民角度考虑问题，政出多门会误导高层研判和导致基层束手无策。“部与部之间的摩擦点增多，按职能划定的部长期以来与其他部就逾越既定管辖权的问题发生争执”[10]，从决策制定来讲，部委一把手可参加或列席国务院会议，通过各种渠道对更高决策层产生影响，若错误决策则会产生庸人误国或自毁长城现象。从风险防范机制来讲，有效的监督机制和中立机构不可或缺，如德国《基本法》第114条规定“联邦审计署的成员享有法官的独立地位”，部与部之间的关系协调处理就容易的多。但我国本应成为独立机关的地位难保障，如审计单位在掀起审计风暴时会有所顾虑，这导致部委工作缺乏有效监督和程序规范，制定政令时很难考虑他者利益。在先天协调动力不足，后天监督缺位的情况下，中央部委的政令有各行其是之忧。

中央部委间要主动协调冲突，建构顺畅的沟通协调机制。行政部门间的争议在任何国家都有发生，有的国家通过立法解决问题。如法国宪法第19条规定总统部分命令“应由总理副署，如果情况需要应由负责的部长副署”，召开总统或总理主持的部际委员会、专设协调机构等联合处理问题。部际关系协调的途径并不限于法律规定，缘于立法更多刚性而柔韧欠佳，且法律基于现状而缺乏预见性，法律缺位的现象也不鲜见；加之判例法并未广泛推行，多项法律间难免产生冲突。我国中央部委间的政策冲突在环境保护、经济发展等方面均有所显现，为协调矛盾和应对争议，建立防汛抗旱总指挥部等议事协调机构。但部委间冲突远非临时协调机构所能解决，必须有超脱的常设机构协调，在百家争鸣中树立正统声音，以此排除杂音和增强部委间彼此信任，促使部委间关系回归正轨，这就要建构部委间顺畅的平等对话渠道，实现行政部门间的有序协调。

三、跨部门协同：中央部委间关系的未来趋向

（一）法律关系明晰，信息公开透明。

法治社会依据法律行事，部委的地位要从法律层面明确。德国基本法第65条规定“在政策准则范围内，联邦各部部长独立领导各自主管部门工作并承担责任。联邦各部部长之间产生意见分歧的，由联邦政府予以裁决。”限定总理要在议事规则内行事，这从宪法层面为联邦各部之间关系协调奠定了基础。部委之间关系并非仅从中央政府层面内部协调即可，而要有法律予以规范。在实际操作层面，由于议会对行政技术并不了解，故将部分行政立法授权给政府，“授予行政部门首长的立法权限有时是极广泛的…仅就行政部门首长可能有立法程序中的提案权来说，也履行了一种立法职能”[11]。为防止立法泛滥和行政系统劫持民意，要在宪法层面界定中央与地方、地方与地方关系，制定专门法律界定中央部委间关系。从发展的角度来说，应立法明确部委地位和职责，建构部委间关系协调的沟通机制，在法治环境中顺畅解决部委之间的争议。

部际关系协调受制于信息闭塞和沟通不畅。部际关系往往陷于信息垄断和各自为战之中，实则牵涉多方利益而纠葛不清，但部际合作不可或缺，如“整合房屋、林地、草原和土地登记的职责”涉及住建部、林业局、国土部等，城乡医疗则关涉卫计委、人社部、财政部和地方政府利益，还与民生问题息息相关；从宅基地确权登记（《国土资源报》2014年8月11日）的进程来看，建构部际信息沟通和平等合作的桥梁，户籍制度改革、城乡土地融通、房地产登记等效果仍有待观察。开放政府推进电子政务发展和政府信息公开，政府决策并不应在密室进行，而要顺畅中央部委间的信息沟通渠道，将可能存在的争议开诚布公，向民间公开以征求解决方法，信息公开透明和接受社会监督。美国2002年推出电子政府法案，奥巴马政府“以透明性、公众参与和官民合作为核心的开放政府指令”[12]，促进政府机构合作以便让民众享受便捷服务。我国中央部委间要推进信息共享和数据库建设，增强与地方政府的信息交流，在自然灾害、人才管理、资源开发等方面加强合作，以公共云服务平台为公民提供个性化服务。

（二）主体地位确立，权责体系分明。

中央部委职责涵盖全域，只有细化到部门设身处地分析、再综合成总体，才能有更真实可行的看法。有学者将整个国务院系统视为同一行政主体，对部委的独立性存疑。中央部委固然是听命于国务院，但其成立有宪法规定，是能够独立承担责任的行政主体，职能领域往往涵盖全国，与国务院相存相依，将其视作无独立意识的附属机构明显不合实际。美国各部有一定独立性和自由裁量权，“法律执行的任务分配于各部…总统只监督部的政策和行政，不干涉部长对职员的领导权力”[13]。我国中央部委被授权制定行政规章权限，甚至能推动部门立法成为国家法律，影响力远超过普通县市乃至省级政府，相对独立的地位毋庸置疑。这就需要明确部委的主体地位和破除部门主义，实现部委间的良性协作。

中央部委各司其职，在职能领域内处理相关行政管理事宜。“职务的划分应和问题的划分一致，不应该有若干个彼此独立的部门来掌管构成同一自然整体的各个部分。”[14]在职责明确情境下预设发展目标，促进部门沟通和实现彼此协作。部委之间终究存在交叉，缺乏法律规范情境下的职责容易混淆。中央部委并不能随意设置，而要经过严格考证和反复测算，政府改革应慎之又慎。中央部委的设置宜简不宜繁。实际上，机构越繁杂越有可能发生冲突，职能划分越细则越会导致盲区，要优化部委内部组织架构，实现职能合理分化和有机整合，在改革之初就做到未雨绸缪，在科学合理基础上实现面面俱到。

（三）机构改革顺畅，人员关系融洽。

政府部门随时代变化而存废，却难以避免时滞效应。政府改革在部门利益、层级矛盾之间举步维艰，只能审慎的逐步推进。从英国经历来讲，“大部的管理和领导困难…有些大部没有达到真正的统一，好像一个混合体而非整体”[15]，这凸显了行政改革共同面临的困境。政府改革并非一路坦途，在没有法律授权的情境下，2002年成立的电监会长期处于尴尬状态（《经济观察报》2012年5月21日），对电力行业难以起到监管作用，与央企博弈中处于下风，不得不并入能源局；副部级的铁路局监管正部级的铁路总公司，效果同样让人担忧。实际上，机构简单合并或裁撤并不能解决问题，如整合后的新闻出版广电总局网站仍用两套系统，政府机构改革的难度可见一斑。行政机构改革非修修补补，而是大刀阔斧的改革；要以解剖麻雀的精神分析机构改革的发展路向，按照运行规律理顺中央部委间关系，实现部委间的有序协调。

良好素质的行政人员和宽容的社会环境是部委间有序合作的基础。在部门本位主义的影响下，跨部门交流较少，各部委基于自身角度处事；有部委诱导学界、企业施放烟幕弹以维护部门利益，有搅混水和误导民众之嫌；有部委为减少被裁撤的几率，游说高层以体现自身的重要性；有工作人员以公共利益为名，行谋取个人私利之实。“机构间冲突对高级官员，尤其是总统、各部和机构首长施加了压力，他们必须调解所负责的组织的活动。”[16]要鼓励行政人员主动交流，以天下为公的情怀摒弃私利，以平等对话的姿态破除级别，以谦虚谨慎的态度促进沟通。从部委与社会环境的互动来讲，部门协同联合可征求参考民意，以此获得社会的理解支持；民众置身事外，无关乎部委的任何一方，更能理性的提出解决方略。故部委政策应多举行听证会，在政策制定、执行中全程征求舆情民意，实现信息随时互动反馈，以此最大程度的维护公共利益。

（四）伙伴关系建构，推进跨部门协同。

伙伴关系在于打破层级，实现跨部门跨层级的合作。部委划分目的在于更好的配合，但却产生诸多降低效率的副产品，甚至抵消了分工带来的好处。从层级制来讲，中央部委间关系受制于官僚制观念和部门主义隔阂，如农业部与林业局之间职责存在交叉、交流途径繁琐不已，超越层级和实现跨部门合作则成为当务之急。英国曾表示“政府建立伙伴关系，鼓励各个部门提供更多协同也更具回应性的服务”[17]。伙伴关系在未来成为一种潮流，不仅中央部委间可以建构伙伴关系，跨区域乃至跨国政府间亦可实现伙伴关系。如平潭实验区并非单个地方或部委所能建设，而关涉到国家层面战略规划、相关部委政策配套和两岸齐心协力，高层引导和多方协商会效果更佳。在同一话语体系内平等对话、法律兼容和减少冲突，这或许是促进两岸交流的一种捷径。

多个政府部门的协调并非易事，要通过各种途径推进跨部门合作。“美国政府体制要求内阁部长们同时对总统及国会（两者之间有利益冲突）负责，这样就使得整体的内阁团队几乎不可能存在”[18]。我国中央部委也分别向行政系统和全国人大负责，存在立法与行政的失衡。有国人对大部制的热情超乎寻常，仿佛一切矛盾都会迎刃而解，但“部门再大也得有个边界,超越这一边界,职责交叉就是必然的,矛盾和扯皮也不可避免,大部门之间也不例外”[19]。行政改革总有个过程，大部制的整合并非一帆风顺，如原铁道部必然不会主动要求撤销以整合交通资源。部委职能和驻地应因地制宜，从区域发展来说，若缺乏多个中央部委的协调支持将难以为继，如京津冀协同绝非单一部委或地方所能完成。首都并不一定是部委驻地的最优选择，应实现总体效应最佳化；如德国国防部留驻波恩，美国国防部地处弗吉尼亚州，均能顺畅地与其他部门沟通，也未妨碍执行军事任务。缘于部委间关系难以实地考察，研究根基并不稳固，资料又十分匮乏，实则并不奢求解决问题，而是自揭短处示人，意在为部委间关系正名和抛砖引玉。

四、小结

整体划分成部分易，协调部分之间的关系难。从模型建构来讲，并不存在单一静态的中央部委间关系，还往往有地方政府或民间力量介入其中，呈现动态变化的特征。当前京津冀协同发展涵盖行政功能疏解，这伴随着中央部委等行政机构的迁移和异地办公等新问题，会给中央部委间关系带来冲击。平心而论，行政资源过于集中会带来极度垄断，不利于周边区域的发展。从功能转移的实例来讲，首都地点也并非恒久不变，有韩国行政首都移至世宗市，德国联邦政府机构大部分移驻柏林，留驻首尔或波恩的行政机构与其他部门的协作方式值得关注。中央部委间关系要营造完善的法治环境，制定部委组织法和明确各自职责，确保部分行政机构的独立性地位；要发挥司法体系作用，保障公平公正和惩戒以邻为壑者，规范部委行为和实现张弛有度；要建立常设协调机构，行政改革中优化组织结构，推进跨部门协同服务，这是中央部委间关系研究的正途。

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责任编辑：马俊

2014-09-02

蔡英辉，对外经贸大学组织部助理研究员；申爱华，对外经贸大学保险学院分党委副书记，讲师。