卫生电子监管的内涵、重点领域与发展建议

雷海潮

1.北京市卫生局 北京 100053

2.首都医科大学 北京 100069

中国共产党十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，把加快形成科学有效的社会治理体制作为全面改革的重要目标。［1］卫生监督事业是国家治理体系和社会治理体制的组成部分，是治理能力现代化的重要方面。

我国自2000年开始建立卫生监督体系以来，取得了明显的进步，但也面临困扰发展的一些基本问题:一是监督人员数量严重不足，难以适应复杂严峻的公共卫生和医疗监管形势。二是卫生监督体制不完整，缺乏设置在街道、乡镇的基层卫生监督机构，不能及时发现和处置违法问题。三是监管手段陈旧、反应迟缓，有效捕获率低。

解决上述问题的思路之一是发展电子监管手段，缓解监督人员不足和覆盖面不全的严重问题，逐步实现对监管对象的实时、动态、连续监管，大幅度提升监督覆盖面和监管频次，提高公共卫生安全保障水平。

1 电子监管的概念、应用及意义

所谓电子监管，是相对于传统的以人力监督为主的监管方式，主要依托物联网等信息技术和物理、化学、生物等检测检验方法的整合与集成，可部分替代人力现场监督，对监管对象实施动态、连续、实时的主动监控和管理，具有客观、经济、高效、准确、全面、可追溯的特点。所获取的信息资源可数字化保存、传输、分析、共享，是政府实现社会管理和公共服务职能的新手段。卫生电子监管就是在卫生领域应用电子监管的技术和手段，开展监督实践，维护公共卫生安全、保障公众健康的具体应用。

电子监管已经应用于其他社会管理系统，如公安部门所实施的道路交通安全管理中就广泛应用了电子监管的方式方法，在查处车辆超速、闯红灯、违规停车等方面使用传感器和电子探头等代替人工监管，执法效率和客观公正性大大提高，居民已经普遍接受，监管效果良好。电子监管还应用于药品生产流通等领域，对提高药品质量、改善可追溯性、整顿流通秩序起到了积极作用。［2］目前，药品电子监管正在向各级医疗机构延伸，在未来3～5年内将形成从生产、流通到使用全过程的药品电子监管链条。公安、药监、环保等部门通过实施电子监管明显促进了治理能力现代化。

长期以来，卫生监督主要依靠监督人员到现场进行人工管理的传统模式，耗时耗力，监管覆盖面和频次以及客观公正性都不尽如人意。而推行电子监管可以弥补上述问题。从技术发展来看，电子监管应用于某些卫生监督领域的条件已经成熟，当今的传感器、互联网和理化检验技术的整合可应用于饮用水、空气、放射剂量探测与检验等。从实践来看，北京市在2008年承办奥运会时已经将电子监管的技术应用于空气质量、公共场所和食品卫生监管，效果良好。［3］2010年，上海市在承办世博会期间也尝试了电子监管技术［4］，并在世博会后建立了长效机制，将安装在世博会场所的电子监管设备重新进行了全市优化配置，取得了良好效果［5］。综合来看，卫生电子监管方兴未艾，代表了卫生监督事业发展的方向和未来，具有广阔的应用前景，是传统卫生监督的升级、革新与换代。

卫生电子监管可显著改变卫生监督耗时耗力、被动迟缓、后发的传统工作局面，代之以实时、动态、主动、客观、高效的工作新格局、新状态。当前，全国卫生监督系统人员短缺的问题也得到相对缓解，卫生监督发现问题、处置问题的主动性和及时性明显提高，卫生部门的社会形象得到改善，治理能力现代化方面也将跨上一个新台阶。

2 推进卫生电子监管的必要性和重点领域

据统计，全国卫生监督机构工作人员目前只有7万多人，由于2013年开始组建国家食品药品监督管理新体系，需要划转卫生监督人员，因此，从事一线卫生监督工作的监督员数量将更少。这些监督人员承载着传染病、血液、公共场所、饮用水、学校卫生、放射卫生、医疗服务监管等繁重的监督任务，服务对象是我国城乡13.5亿居民，平均每名监督员要服务和保障2万居民，工作量十分繁重。因此，发展电子监管十分必要，迫在眉睫。

从目前卫生电子监管技术的成熟度来看，饮用水水质、游泳场馆水质、公共场所室内空气质量、医疗机构射线防护等已经具备应用条件。其他卫生监督领域的电子监管技术尚处于研发尝试阶段。从公共卫生的优先重点来看，饮用水安全涉及每一个居民，是涉及面最广的公共卫生问题。饮用水一旦出现安全问题，具有波及面大、查处应对难、健康后果严重、社会影响深的特点，因此是卫生监督领域中的优先重点。公共场所聚集人群多，密度高，空间小，疏导困难，一旦发生空气质量问题，后果也比较严重，是卫生监督中的重点工作之一。游泳场馆卫生安全具有一定的季节性，也具有人群多，密度高的特点，每逢夏季，居民对游泳场馆水质的投诉举报较多，也是季节性卫生监督工作的重点之一。根据上述分析，可以按照饮用水水质、公共场所室内空气质量、游泳场馆水质的顺序来推进卫生电子监管。2012—2014年，北京市人民政府已经投入近2000万元，先后部署了饮用水水质电子监管系统、公共场所室内空气和游泳场馆水质监测等电子监管项目。北京市海淀、西城、平谷等区县的电子监管也已经起步或初具框架，并纳入到当地政府网格化管理体制中，受到政府重视和监管人员以及居民群众的欢迎与信任。

以室内空气和游泳场馆水质电子监管项目为例，通过信息手段可对公共场所和游泳场馆实现7*24小时的连续管理，采集数据的时间间隔可根据监管需要随时调整设定，可做到每隔数秒钟就检测传输一次信息。通过网络可将公共场所室内空气湿度、温度、二氧化碳、风速等指标和游泳池水酸碱度、温度、浊度、余氯等重要指标传输至卫生监督平台，经过数据处理和加工，对异常情况及时自动报警提示，再通过手机短信、电话、网络等方式对公共场所经营者和属地卫生监督机构和监督员发出提示信息，起到及时修正、监督的双重作用。电子监管的信息可由系统自动实时生成，节省人工劳动，显著提高卫生监督工作的时效性和客观性，提高卫生安全问题和事件的捕获与处置效率。

3 发展卫生电子监管的建议

卫生电子监管体现了治理能力现代化的客观要求，代表着卫生监督的明天与未来。发展卫生电子监管必须发挥和调动各方面的力量和积极性，形成发展的合力。

3.1 发挥经营管理者的责任主体作用

市场中的各类经营管理主体负有维护和保障消费者健康的第一责任，理应加强内部管控，提高公共卫生安全水平。居民饮用水的生产提供者(自来水集团、小型水厂等)以及市政服务机构、宾馆、饭店、商场、超市、图书馆、影剧院、游泳场馆等公共场所的经营管理者在饮用水、公共场所空气质量、游泳场馆水质等方面负有维护公共卫生安全的第一责任，应当采取包括电子监管技术在内的各种有效措施，提高卫生安全水平。但经营管理者出于对成本控制方面的考虑，采用电子监管技术的主动性可能不高，这就需要通过引导、教育和立法予以推进。

3.2 采用法制手段予以推动

卫生电子监管的大范围普及和应用需要法律法规等一系列的外部制度予以保障。应尽快修订国家《公共场所卫生管理条例》、《游泳场所卫生规范》等法规和规章，起草与卫生电子监管相关的标准和规范。要积极推动各地省级立法，把卫生电子监管的有关要求纳入经营管理者市场准入条件来予以推进。此外，还要通过立法保证卫生电子监管的法律地位，对其有效性、安全性、数字签名等问题予以规范，也要规范卫生监督机构使用电子监管的行为。

3.3 发挥各级政府的积极作用

政府在发展卫生电子监管中承担着规划、引导、投入、示范和组织推动的作用。当前，卫生电子监管还处于起步阶段，卫生行政部门尤其是经济条件较好的地区应积极引入和扩展电子监管方式，将其作为卫生监督创新发展的思路与方向，在技术和条件成熟的领域大力推广和应用电子监管。发改、科技、信息等部门要加强卫生电子监管的技术研究与开发，在引进消化国外技术的基础上，组织研发具有自主知识产权的电子监管技术与设施设备，较大幅度地控制和降低成本，以利于应用、推广和普及，并争取形成一支新兴的产业力量，促进经济发展。财政等部门要在卫生电子监管应用方面给予经费保障，支持新型监管手段的应用。

综上所述，推行卫生电子监管乃大势所趋和时代需要，是卫生监督工作的升级与跨越。各级卫生部门要坚定不移地推进电子监管工作，积极争取有关部门和高校、科研单位以及产业力量的支持与参与，不断推进卫生电子监管向纵深发展，取得成效，积累经验，使卫生监督工作在主动维护健康、控制危害因素、促进社会安全稳定和谐方面发挥更大的作用。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［J］.学习，2013(528):3.

［2］陈永凯，陈玉文.基于物联网的药品电子监管研究［J］.中国药业，2013，22(10):5-6.

［3］徐悦桐，贾光.室内空气质量在线动态监测在奥运保障中的应用［J］.中国煤炭工业医学杂志，2010，13(12):1851-1852.

［4］周艳琴，毛洁，应亮，等.“三位一体”监控体系在2010上海世博会饮水卫生监督保障中的应用［J］.环境与职业医学杂志，2011，28(6):351-353.

［5］张逢春，王频，莫伟文.室内空气质量在线监测在公共场所卫生监督保障中的运用［J］.中国卫生信息管理杂志，2013，10(5):393-396.