国家治理现代化新思想研究

□张淑翠 许正中

(国家行政学院，北京 100089)

中国历经三十多年改革开放，已经处在了社会多元复合转型的时代关口，经济利益格局不断调整以及阶层分化，引发一系列矛盾、问题和挑战。化解矛盾之法、解决问题之策、战胜挑战之方，惟有改革，别无他途。改革是由问题倒逼而产生的，而将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，可谓承上启下，万众期盼，既是治国理政理念的重大创新和发展，更是放飞“中国梦”的现实要求，必然成为中国今后一段时期甚至一个历史阶段经济社会发展的重要指向，不仅涉及到改革进程各个阶段，更涉及到全面深化改革的总部署。因此，新形势下需要全面领悟国家治理现代化的核心本质，定位走向国家治理现代化的关键节点，同时明确国家治理现代化的战略路径。

一、厘清核心本质:“体系”与“能力”双现代化

国家治理现代化就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化、使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。［1］国家治理现代化包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。这两者浑然一体、不可分割，是历史的、具体的，有着时代的内涵和要求，是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系更多强调国家治理的制度体系，而国家治理能力则更多强调国家运用制度体系进行治理的能力。

(一)国家治理体系:制度架构。

国家治理体系是实现国家治理的道路、方针、政策、理论、体制、机制、法律法规的综合体现，囊括经济、政治、社会、文化、生态等不同治理领域，以及基层与民间等不同治理层次，是一国根据国情所设计的保障并促进经济、社会可持续发展，实现和谐共生的基本制度和法律保障。科学完备并且运行有效的国家治理体系能够为国家治理现代化提供运行轨道和制度基础。基于国情，中国的国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。由于制度具有根本性，可以改造并提高人的素质，同时制约治理者的滥权和失职，因此中国的国家治理体系现代化的关键在于制度的改革和创新，势必要在行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革。虽然现代化的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统，但其还是有一定的判断标准:首先，权力运行的制度化和规范化;其次，国家治理体系现代化根本体现在“依法治国”;再次，国家治理体系现代化的基本保证是民主治理;最后，国家治理体系能高效地动态协调制度体系，维护社会稳定和秩序，提高行政效率和经济效益，锻造“效能政府”。

(二)国家治理能力:制度运用。

国家治理能力是运用国家制度管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业等各方面的能力，诸如政府的公共政策制定能力、公共财政与预算能力和选人用人能力的现代化等，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面，是一个国家制度创新与战略管理、政策制定与执行、社会治理与秩序维护等各方面能力的整体体现。提高国家治理能力要增强按制度办事、依法办事、以人民为本的意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，而这最关键的是要全面提高人民思想道德素质和科学文化素质，特别是建设适应现代化要求的高素质干部队伍。随着知识经济大爆炸，高科技超高速发展，国家治理能力现代化主要体现在政府的服务能力、协同能力、政治能力、管理能力、法治能力等诸多方面。

(三)治理体系与治理能力:如影随形。

国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成。国家治理体系现代化是国家治理能力现代化的前提和基础，为高水平的治理能力提供发挥的平台和依托，而国家治理能力现代化是国家治理体系现代化的目的和结果。国家治理体系现代化和国家治理能力现代化就是要适应时代变化，既改革不合时宜的体制机制、法律法规，又架构新的体制机制、法律法规，两者紧密结合，共同提升、协同促进，促使国家治理体系更科学化、规范化、程序化，从而使国家治理者善于运用法治思维和法治方式治理国家，把各方面的制度优势转化为治理国家的效能，促使民主、法治、科学、创新、和谐，社会资源的活力竞相团聚式迸发，助力创造社会财富的源泉充分涌流，让文明成果更多更公平惠及全体人民。因此，健全的治理体系和高超的治理能力是人民安居乐业、社会安定有序、经济繁荣昌盛、生态文明绿色发展、国家长治久安的重要保障。当然，推进国家治理现代化进程是一个复杂而全面的系统工程，既要厘清国家治理现代化的核心本质，又要定位关键节点，实现重点突破。

二、定位关键节点:主体、功能、方式、范畴

随着改革开放力度与强度不断加大，中国正步入社会多元复合转型期，必须立足国情促进国家治理现代化，而国家治理现代化有其自身的关键环节，涉及治理主体、治理功能、治理方式、治理范畴等，事关治理效果，因此需要政府主体深入研究和准确把握。

(一)治理主体:多元化。

治理是对管理的扬弃与升华，内涵更丰富，它以规则、合规和问责为核心要素，即有序又搞活，是一种更为科学缓和的国家管理方式，充分调动并发挥社会各方力量，放权于市场，实现政府、市场、社会等多元主体合作，尽力弥补政府在政治活动过程中的“缺位”与“越位”行为。库伊曼认为“治理意味着国家与社会还有市场以新方式互动，以应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性”。［2］P92国家治理主体多元化模式要求厘清各个主体各自的权限边界，各归其位、各尽其责，促进双向共治的良性平衡互动，实现政府的“他治”、市场主体的“自治”、社会组织的“互治”有机融合，进而打造政府、市场与社会协同共治的“善治”模式。然而，国家治理虽然较为灵活但并非万能。国家治理主体多元化必然涉及多元主体应该遵守什么样的共同规则，而这些共同规则应该由谁来制定并监督执行?如何科学合理地定位政府、市场与社会在社会资源分配过程中的角色以及关系?如此诸多难题都是走向国家治理现代化过程中必须予以重视和破解的重大问题。

(二)治理功能:多维化。

虽然国家管理与国家治理都是映射各政治主体之间相互影响、相互作用、相互制约的动态演化轨迹，但是二者权力运行过程还是有所区别。一般而言，国家管理是由政府对社会事务进行单向度控制，是自上而下地沿着层级式的控制路线运行，而国家治理现代化强调公民和社会组织也共同参与，是一种上下联动、横纵结合的扁平化管理过程，主要解决“治理主要发挥什么作用”的问题，囊括了动员、组织、监督、服务、配置等五大功能:良好的国家治理现代化能够有效发挥社会动员功能，取得最大的社会共识，凝聚社会合力;良好的国家治理现代化能够将个体化以及原子化的企业、个人等社会主体融入特定类型或是特定目的的单位组织、社会组织等组织体系;良好的国家治理现代化能够起到“掌舵人”而非“划浆者”的作用，在遵守社会道德法律、规范标准的前提下，对各类经济主体、政治主体和社会主体实施全过程、实时的微观监控与宏观监控;良好的国家治理现代化能够在“合理、合法”的基础上，打造“服务型政府”;良好的国家治理现代化能够让市场在资源配置中发挥决定性作用，实现经济资源的市场化配置、社会服务资源的社会化配置，提高国家整体资源配置效率。

(三)治理方式:有序化。

国家治理现代化实现的基本要求就是扩大政治主体有序参与渠道，促使政府简政放权，拓展参与方式，强调治理方式民主化，让权力在阳光下运行，减少命令、强制等单向管理方式的运用，更多地选择协同合作的共治、善治方式，强化权力运行制约和监督体系，强化与其他社会主体的协同共治，形成治理合力，提升治理效能，实现“公意”与“众意”在治理体系中的双剑合璧，破解“靠什么手段进行治理”的问题。库伊曼指出:“不管是公共部门还是私人部门，没有一个主体动辄能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。”［2］P92国家治理现代化可以将市场领域竞合组织方式模式化，引入国家治理现代化过程中，运用法律、行政、经济、道德、教育、协商等多元治理方式，通过协商与博弈，在多元主体间赋予与分享话语权，充分拓展国家治理的社会性支持，谋求社会公众对公共事务的回应，实现帕累托最优。

(四)治理范畴:全方位。

国家治理现代化并非单纯涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各个治理领域的政治行为和过程，而是长期的系统工程。因此，中国国家治理现代化外延的认识与拓展也不是一蹴而就，而是社会主义建设事业不断探索与实践的结果。顺应时代发展潮流，十一届三中全会之后，党和国家将工作中心转移到经济建设。然后，从邓小平提出物质文明与精神文明两手都要抓到经济建设、政治建设与文化建设“三位一体”，再到十七大的经济建设、政治建设、文化建设与社会建设“四位一体”，最终到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设“五位一体”总布局。“五位一体”总布局是社会主义建设事业实践发展的结果，而国家治理现代化就是社会主义建设事业实践的集中体现。“重经济轻民生”、“唯GDP论英雄”等偏颇的非科学发展理念和发展方式已经对中国经济社会造成了诸多不良影响，因此任何单方面、单领域的发展都不是完整的中国特色的社会主义，只有进行全方位的统筹兼顾、综合治理，打破“领域诸侯割据”，采取自上而下、自下而上、横向互动等运行方式，根除“上有政策、下有对策”的对抗性做法，降低改革风险与成本，构建起系统、整体、协同的治理格局，发挥协同效应、整合效应、创新效应，才能真正走向中国特色的国家治理现代化。

三、勾勒战略路径:“五位一体”协同互动

随着世情国情党情的新变化，改革进入深水区与攻坚期，社会多元复合转型给中国发展带来巨大活力，同时也诱发了各种矛盾和挑战。为此，中国国家治理现代化实现的战略路径就是要定位好改革的关键领域及其重点任务。

(一)政治建设重在反腐倡廉。

政治建

设是执政党为加强自身建设而在政治方面所进行的工作。廉洁执政是政治建设的重要内容，既是党的“保鲜剂”，也是赢民心、树威望、固政权的重要法宝，更是党经受住执政考验的重要保证。反之，腐败问题涣散党纪，败坏党风，祸国殃民，因此坚决惩治和预防腐败是党中央一贯立场和坚决态度。然而，随着腐败大案要案的不断侦破，中国党内腐败问题已经不是“病在皮肤”，因此国家治理现代化亟需将反腐败作为官民良性互动的切入点，并且利用大数据查找腐败分子，让腐败问题无所遁形。

面对反腐倡廉时代任务的冲击，国家治理现代化进程中要加强公务人员自身思想政治修养，使其充分认识落实党风廉政建设责任制的重大意义，牢固树立科学的世界观、人生观、价值观和发展观，增强党性观念和法纪意识，坚决排除反腐倡廉中的困难和阻力，支持纪检监察机关履行职责，巩固和发展全党动手抓党风廉政建设的局面，不断推进反腐倡廉工作。特别是，国家治理现代化进程中要加强纪检监察机关部门建设，有效防止纪检监察机关在协调机构中扮演“开山斧”、“挡箭牌”、“灭火队”的角色，以及“监督变替代、牵头变包办”、“种了别人的田，荒了自己的地”等“越位”、“错位”、“缺位”问题，切实把工作聚焦到党风廉政建设和反腐败斗争上，认真履行所肩负的分管地区、分管战线党风廉政建设的重要职责，切实解决群众反映强烈的突出问题，以优良的党风促政风带民风，营造和谐的党群干群关系。

(二)经济建设重在激活创新。

世界各国当前在全球化经济发展战略上都谋划着加大科技投入，占领高科技前沿制高点。无论发达国家还是发展中国家，对创新主攻方向和新型产业门类的选择几乎一致，因此未来全球化竞争的关键着手点就是创新。创新不是发明，而是把发明引入经济之中，在经济中产生巨大效益。［3］P4－8当前，中国亟需转变经济发展方式，把创新作为拉动经济的新引擎，提高自主创新能力，以科技创新支撑产业转型升级，提高产业价值链，进而助力经济结构优化升级，建设资源节约型、环境友好型的“两型社会”，提高资源利用率，开发低碳能源，加快新型经济的快速发展，实现“制造大国”向“科技强国”的华丽转身。

国家治理现代化进程中要建立完善科技创新与经济发展相适应的科技创新机制，架构科学合理的科技创新投入制度，积极营造优良的科技创新政策环境，完善高科技人才发展机制并且建立激励机制来调动高科技创新的积极性以及增强自主创新的能力。此外，据世界银行发展报告显示，大多数发展中国家经济落后的根本原因就是不能及时有效地吸收应用本国已有的科技成果。因此，中国国家治理现代化进程中要特别关注将本国的高科技成果快速高效地转化为现实的生产力，推动产业优化升级，促进经济转型，进而提高国家综合国力以及国际竞争力。

(三)社会建设重在健全制度。制度如

渠，行为如水。渠道怎么设，水就怎么流，因此健全的制度体系能够保证良好的秩序，是各项事业成功的重要保证，更是实现社会公平的有利保障。而一个国家要想实现治理现代化，关键就是要逐步形成一套符合规律、有效管用的法律体系，并保证这些制度得到切实执行。可以说，制度是软实力，在某种程度上，直接决定着国家治理现代化的成败。国家治理现代化进程中要重点健全三大制度体系。一是法律制度体系。依法治理是治国理政的基本方式，因此要逐渐建立起科学规范、运行有效的法律制度体系和运行机制，实现由人治向法治、由蒙昧向科学的转变。国家要适时更新和建立成套的法律体系，把社会所有活动全部纳入法律框架体系之下，严格执法，执法必严，坚决杜绝非法犯罪活动的产生和蔓延。二是激励制度体系。基于合法化前提下，科学有效的激励制度体系能最大程度地调动所有领域的多元化主体，激发并且释放其内在潜能和活力。三是协调制度体系。多元化的国家治理主体必然强调纵横交叉协作，这是国家治理现代化的根本要义所在。因此，国家治理现代化进程中要逐步建立与完善化解冲突和矛盾，在互动合作中寻求整体利益最大化的国际间、政府间、部门间、公私间的跨界协作制度体系。

(四)文化建设重在创意设计。

国家不仅是权力体和经济体，也是文化体。随着全球化不断深化，软实力成为国家综合国力的重要体现，是国家竞争力的基本内核，而文化是构成国家软实力的最重要的因素之一，因此文化软实力成为大国之间目前竞争最有力的武器之一。随着科技革命不断突破，信息网络化加速发展，世界上各个文明骤然相遇，各种文化快速交融与耦合，同时发生碰撞与冲突，特别是创意文化异军突起。这是由于创意文化不仅丰富人的生活，提高人的素养，而且由其所衍生的创意文化产业具有高知识性、高增值性和低能耗、低污染等特征，有利于增加产品附加值、塑造品牌、提升市场竞争力，从而助力产业结构优化升级。因此，国家治理现代化进程中要紧紧围绕建设社会主义核心价值体系，大力发展创意文化，全面提高公民道德素质，丰富人民精神文化生活，增强文化整体实力与竞争力，进而发挥文化引领风尚、教化民众、服务社会、推动发展的作用，提高国际竞争力。

(五)生态文明建设重在坚持。

生态文明建设是关系人民福祉，关乎民族未来的长远大计，要有持之以恒精神才能有所建树。面对全球当前资源约束趋紧、生态环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，国家治理现代化进程中要树立尊重生态系统、顺应生态系统、保护生态系统的生态文明理念，加快建立与完善生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护等生态体制机制，将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等各方面和全过程，实现经济社会的可持续发展。

总之，国家治理现代化是顺应经济社会发展大趋势的战略性、历史性选择，涉及经济、政治、文化、社会以及生态文明各领域以及全过程，既是建设现代国家的主要标志，又是改革发展历史经验的科学总结。对此，中国要适时把脉国际国内行情，定位关键环节，寻求适合本国国情的国家治理现代化最佳路径。

［1］江必新．推进国家治理体系和治理能力现代化［J］．光明日报，2013－11－15．

［2］J．Kooiman．Social－ politidalGovernance:overview，reflectionanddesign［J］．PublicManagement，1999(1)．

［3］厉以宁．创新驱动经济转型［J］．中国流通经济，2014(1)．