探索实施“1123”社区矫正工作机制

■王宜建 秦玉华 王强 (山东省枣庄市山亭区司法局)

探索实施“1123”社区矫正工作机制

■王宜建 秦玉华 王强 (山东省枣庄市山亭区司法局)

近年来，山东省枣庄市山亭区积极创新思路，探索了“1123”工作机制，即成立“一局”:社区矫正管理局;设立“一官”:社区矫正官;整合“两员”:司法行政协理员 (2008年被中央政法委、司法部向全国推广)和法律指导员 (2009年被山东省人民政府推广);强化“三分”:分类管理、分段教育、分地矫正，努力解决社区矫正工作在体制机制、职能、队伍和管理上存在的突出问题，全面规范社区服刑人员从接收到期满解除矫正全过程的各个环节和各项措施，探索出了发展社区矫正工作的新路，有效推进了社区矫正管理工作科学化、规范化。目前，全区累计接受社区矫正人员682人，解除468人，矫正期间无一人脱管漏管，无一人重新违法犯罪，社区矫正工作取得了良好的法律效果和社会效果，先后被评为全国“五五”普法先进区、山东省普法依法治理先进区、山东省平安建设模范区。

一、探索“1123”工作机制的背景和依据

山亭区作为山东省社区矫正工作的试点区，经过这几年的努力，在社区矫正对象的衔接、入矫、教育改造、公益劳动、集中学习、个别谈话、个案矫正、帮扶解困和解除矫正等方面，探索总结了大量的经验。目前正在接受管理的矫正对象214人，其中被判处管制4人，缓刑171人，假释 (含假释加剥权)39人，没有发生一例重新违法犯罪，未发生一起越级访、集体访。但从日常工作来看，社区矫正管理工作还存在诸多问题和制约因素，如工作机制不健全、领导不到位、人才与资金匮乏、区域发展不平衡以及指挥不灵、情况不明、监管不实等。探索“1123”工作机制既是着眼于解决上述问题的积极探索，也是进一步推动社区矫正工作发展的尝试。其依据如下:

一是符合当前夯实基础维护稳定的社情大势。当前维护稳定是全社会的重任，确保稳定是社会发展的大势。确保重点人群不出问题更是维稳的重中之重，直接关系和影响到社会的和谐幸福。社区矫正对象生活在社会最基层，他们的一言一行更具有风险性，必须从细加以管理和规范。

二是符合中央关于加强社会管理创新的精神。加强社会管理创新其重点解决的问题之一就是推进特殊人群帮教管理创新，建立健全常态化帮教管控机制，充分发挥基层组织和社会组织的积极作用，推动教育改造与安置帮教工作双延伸。对特殊人群的帮教管理，各级都要求做到有措施、有方法、有体系，重点是要致力于建构和完善帮助其更好地融入社会的体制、机制、制度等问题。

三是符合《刑事诉讼法》有关社区矫正工作的具体规定。第十一届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》，从法律意义上确立了社区矫正的刑罚性质，标志着社区矫正制度正式上升为法律层面，是社区矫正法律制度建立的重大标志。当前，社区矫正立法正在紧锣密鼓地进行中，为下一步做好社区矫正工作提供了法律依据。

四是符合“两院两部”对社区矫正工作的新规要求。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《社区矫正实施办法》明确规定:司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作;司法行政机关应当建立例会、通报、业务培训、信息报送、档案管理以及执法考评、执法公开、监督检查等制度，保障社区矫正工作规范运作;各级人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应切实加强对社区矫正工作的组织领导，健全工作机制，明确工作机构，配备工作人员，落实工作经费，保障社区矫正工作的顺利开展。

五是符合司法部对社区矫正工作的最新部署。司法部下发了《关于认真贯彻落实最高法最高检公安部司法部＜社区矫正实施办法＞进一步做好社区矫正工作的通知》，通知要求:各级司法行政机关要提高思想认识，增强履行指导管理、组织实施社区矫正职责的自觉性和主动性，增强紧迫感和使命感，以贯彻落实《社区矫正实施办法》为契机，加强社区矫正机构、队伍建设，建立完善社区矫正工作保障机制，促进社区矫正工作水平全面提高。

二、建立“1123”工作机制的主要内涵

(一)探索机构设置，理顺社区矫正工作领导体制

一是成立专业委员会。为全面落实《社区矫正实施办法》，加强对社区矫正工作的统一组织领导，区委专门研究成立了区社区矫正工作委员会，由区委副书记任主任，区委、区政府分管负责同志任副主任，相关部门主要负责人为成员，委员会下设办公室，办公室设在区司法局，区司法局局长兼任办公室主任。各镇街也相应成立社区矫正工作委员会。社区矫正工作委员会主要负责领导、指导、监督社区矫正工作，定期召开联席会议，及时研究解决全区社区矫正工作存在的困难和问题，构筑起社区矫正工作的领导保障体系。

二是设置专职机构。为理顺社区矫正管理体制，区委、区政府研究成立山东省首家社区矫正正式机构—社区矫正管理局，属区司法局管理的正科级单位，定编10人，明确社区矫正管理局为社区矫正工作执法管理主体。区社区矫正管理局内设综合股、教育股、执法督查股等科室，并与区检察院衔接成立驻局检察室，加强部门配合协作，实现社区矫正机构统一设置，规范运作。

三是搭建专门平台。区财政投入430余万元，建成1100多平方米的社区矫正管理中心，目前正在完善智能化、信息化的全天候社区监控指挥中心。同时依托区职业中专建立了区社区矫正集中教育培训中心，内设安置、培训、服务、生活、办公、心理咨询等功能区，可容纳200人进行集中教育培训;在区直企业、各镇街还建立不同特色的教育培训基地、服务就业基地26个，为服刑人员顺利回归社会发挥了积极作用。

(二)探索工作机制，配备稳定专业的矫正管理队伍

一是严格设岗定责。在全区每个社区设立一名社区矫正官，在每个村居 (社区)设立了一名司法行政协理员，在每个区直企业或农村合作经济组织选派一名法律指导员。区社区矫正管理局赋予社区矫正官指导、管理、执行、调查、教育、改造、治疗、考核社区矫正对象的八项职能，同时，赋予村居 (社区)司法行政协理员和企业法律指导员对社区矫正对象协管职责，配合社区矫正官开展工作。

二是严格选拔聘用。区里认真研究制定社区矫正官选拔聘用标准，在全区公开选拔聘用社区矫正官。被选拔录用的社区矫正官，由区人社局、区社区矫正管理局建档立案，纳入规范化管理。目前，全区共选聘社区矫正官36名，村居 (社区)司法行政协理员278名，企业法律指导员156名。

三是严格教育培训。对社区矫正官和村居 (社区)司法行政协理员、企业法律指导员定期进行岗位培训，特别是对社区矫正官不断加大岗位练兵和教育培训力度，广泛开展讲评教育竞赛、应知应会知识培训、选送人员到高校脱产培训等，积极打造一支“政治过硬、业务精通、作风优良、爱岗敬业”的矫正官队伍。

四是严格考核奖惩。制定完善了工作考核、奖惩、辞退等一系列制度，对社区矫正官、司法行政协理员和法律指导员工作进行认真考核奖惩。结合工作实际，区里还研究制定了社区矫正官等级化管理制度，将社区矫正官分为助理矫正官、初级矫正官、中级矫正官和高级矫正官四个等级，根据工作绩效、工作年限等条件，及时给予晋职晋级。

五是严格职能定位。为了保证社区矫正官准确履行职责，认真理顺了社区矫正官与社区矫正管理局、司法所、社区居委会及司法行政协理员、企业法律指导员之间的关系，明确要求社区矫正官必需在社区矫正管理局和司法所的领导下开展工作，自觉接受区社区矫正管理局、司法所的领导、指导、管理和监督，并对社区矫正管理局、司法所负责;矫正官负责指导社区居委会开展矫正工作，并领导和指导村居 (社区)司法行政协理员和企业法律指导员抓好社区矫正工作。

(三)探索管理模式，健全精细科学的“三分”管理制度

一是实行分类管理。依据每个矫正对象的情况划分危险等级，制定等级管理措施。针对社区矫正对象有无反社会和违法的同伴;有无反社会的态度、价值观和信念;有无家庭纠纷、暴力行为;有无违法犯罪记录、不良习惯等情况对每个社区矫正对象的危险性做出具体评估，划分为低度危险、中度危险和高度危险三种危险等级，社区矫正官根据矫正对象的不同危险等级分别给予宽管、普管和严管，给予针对性的监督、管理和帮助，实行区别矫正。

二是实行分段教育。根据具体情况把整个矫正过程分为入矫、常规、解矫三个时段进行教育。入矫教育阶段重点突出“认罪服法、悔过自新”，使矫正对象明确自己的身份、了解有关矫正的法律法规，促使矫正对象确立“服刑悔过”的意识;常规教育阶段重点突出“服从管理、自觉改造”，通过集中学习培训、义务劳动、教育引导等方式，使矫正对象确立“社会责任”意识;解矫教育阶段重点突出“遵纪守法、自强自立”，促使矫正对象确立“守法自立”意识，做好解矫的准备。

三是实行分地矫正。矫正对象在辖区内居住的，由社区矫正官负责矫正，由居住地的村 (居)司法行政协理员或所在企业的法律指导员负责协助矫正。短期外出的，严格执行请销假制度。社区矫正人员长期外出的，应当提前一个月提出书面申请，由司法所签署意见后报经区社区矫正管理局审批后，将有关法律文书和矫正档案移交新居住地县级司法行政机关。

三、实施“1123”工作机制的基本成效

“1123”社区矫正工作机制运行以来，全系统积极探索、稳步推进，有效促进了老问题和制约因素的解决，实现了全区重点人群无重新违法犯罪，无民转刑案件和重大治安案件;此期间解除矫正69人，42人进入企业单位上班，22人成为个体户，3人发展养殖，2人在村务农，均思想状况平稳，生活乐观向上。整体来看，这一模式取得了初步效果，主要体现在:

一是领导体制实现科学化。区社区矫正工作委员会的成立、社区矫正管理局和社区矫正官的设立及模式运作，解决了社区矫正工作在体制、机制、职能和管理上存在的突出问题，形成了一整套科学规范的运行机制，切实提高了工作效能。这一做法得到了上级有关部门的充分肯定，相关内容被录入中国政务信息网，被省司法厅《司法行政研究》刊发，在2013年山东省委、省政府召开的深化平安山东建设经验交流会上交流推广，并被中央政法委作为社会管理创新典型进行评解。

二是队伍力量实现专业化。社区矫正官的设立，使矫正队伍更加专业，“两员”的协助矫正，达到了各支力量有力协同、各项职能有序整合、各种资源有效利用，形成队伍稳定、目标统一、功能集聚、优势互补的工作格局，避免了社会志愿者的不稳定性和不专业性，使社区矫正效果明显增强。

三是工作运行实现规范化。目前，全区社区矫正工作管理费用、办公经费、人员费用、装备费用等全额纳入区财政预算，定期足额拨付到位。区社区矫正管理局先后制定完善工作流程、执法考评、档案管理十大项130余小项工作制度，建立健全社区矫正信息网络，实现了定位管理和信息互动，使社区矫正工作走上了规范化、科学化的轨道。

四是教育帮扶实现人性化。坚持以人为本和人性关怀，把教育改造和帮扶就业同时推进。先后组织社区矫正对象参与各类学习培训100余次，为65名矫正对象办理了低保，帮助139人进入企业和帮扶基地工作，帮扶16人成为个体工商户，协助3人发展养殖业，实现了“回归有人接，生活有安置，工作有业就”的人性化帮扶新模式，有力促进了社会和谐稳定。

四、推进“1123”工作机制的几点思考

社区矫正工作是一种刑罚执行活动，具有很强的严肃性，需要政法各部门乃至全社会的参与，“1123”工作模式在领导体制、人员队伍、规范管理等方面进行了探索，增强了工作合力，帮助矫正对象顺利实现了教育和改造，值得学习和借鉴。但在实际工作中还必须考虑各部门协调衔接配合的问题，还有赖于各级领导的重视，在软件和硬件方面给予足够的保障。

一是法制要保障到位。在目前《刑法》、《刑事诉讼法》等对社区矫正有相关规定外，呼吁《社区矫正法》尽快出台，各地方可以制定出台一些地方性法规、制度，确保社区矫正工作健康有效开展，并能够与法院、检察院、公安部门、监狱等机关无缝衔接。同时借助于媒体力量对社区矫正工作给予广泛宣传，赢得社会各界的重视、支持和参与。

二是队伍要充实到位。专业人才队伍建设需进一步加强，并且要赋予明确的执法职能和工作定位。专业从事社区矫正的人员过少，许多矫正官还要参与到日常的司法行政工作中去，精力过于分散。而且从实际来看，对于社区矫正人员的心理教育，还缺乏社区矫正心理咨询师等一些专业人员。“两员”队伍组成人员大多是村干部、党员或其他在当地比较有威望的人，主要是凭借经验和乡情，其工作方法需进一步完善，具备法学、社会学、心理学等专业背景的人才队伍需要进一步加强。

三是经费要争取到位。各级政府不仅要将社区矫正工作经费纳入同级政府的财政预算，而且要让社区矫正工作经费与当地的经济和社会发展同步增长，与社区矫正入矫人数管理所需费用同步增长，要在人力、物力、财力上支持社区矫正工作的开展，加大保障力度。同时，各级财政要将社区矫正专项经费实行单项列支，单独开户，不宜将社区矫正经费与司法行政的其他经费“捆绑”在一起，确保社区矫正经费不被占用、挤用。社区矫正机构也要积极主动地寻找项目，争取社会各方面的资金支持。

四是政策要倾斜到位。社区矫正工作虽然划归司法行政机关具体负责实施，但各级党委政府、公检法等机关要在多方面给予倾斜帮助，特别是在政策上，要多给予倾斜照顾，严格落实国家、省、市规定的政策基础上，制定适合本地区实际情况的社区矫正工作措施政策，形成司法行政机关具体负责，全社会共同参与的良好工作格局。

(责任编辑 张文静)