制定法律援助法相关问题研究

郑丽娟（司法部司法研究所）

制定法律援助法相关问题研究

2003年国务院颁布《法律援助条例》，为法律援助事业提供了基本的制度保障。《法律援助条例》颁布实施10年来，随着我国经济社会的发展和民主法治进程的加快，法律援助工作的发展基础和外部环境均发生了很大变化，出现了许多新的情况和问题，亟需制定专门的法律援助法，保障和促进法律援助工作有序开展。

一、我国法律援助制度研究现状及立法情况

（一）我国法律援助制度的研究现状

我国法律援助工作近年来取得的成绩非常显著。根据司法部统计，2012年全国办理法律援助案件100万件，提供法律咨询568万人次，分别比2011年增长了18.5%和6.6%。2012年法律援助财政拨款为近14亿元，全国已有90.6%的地方将法律援助业务经费纳入财政预算，20多个省（区、市）建立了省级法律援助专项资金。法律援助制度逐渐成为了实现司法正义和司法平等的重要保障。一些学者通过对中国近20年的法律援助实践工作进行探讨和分析研究，肯定了我国实施法律援助以来取得成绩，综合了我国各地方在法律援助的实际工作中积累的经验，进一步分析我国法律援助工作中面临的挑战和亟待解决的困难，对法律援助的提供主体进行了重点阐述①肖扬主编：《探索中的中国法律援助制度》，法律出版社1996年版；高贞：《法律援助的中国经验》，《中国司法》2005年第1期；宫晓冰主编：《中国法律援助立法研究》，中国方正出版社2001年版；洪大用：《转型时期中国社会救助》，辽宁出版社2004年版；莫洪宪：《为了社会的公平和正义——法律援助实践之探索》，《武汉大学学报》2002年第3期；严军兴：《法律援助之地理论与实务》，法律出版社，1999年版。。

（二）我国法律援助立法现状

1994年初，司法部正式提出探索建立和实施中国法律援助制度，并首先在一些大中城市开展了法律援助的试点工作。1996年3月《中华人民共和国刑事诉讼法修正案》和5月《中华人民共和国律师法》相继颁布实施，标志着法律援助制度在中国法律体系中确立了地位，由此，建立和实施中国法律援助制度的工作全面启动。部分省市相继出台了地方性法规，如1999年8月广东省出台了《广东省法律援助条例》，1999年4月青岛市颁布实施《青岛市法律援助条例》，2000年10月浙江省通过《浙江省法律援助条例》。1997年4月，最高人民法院与司法部联合发布了《关于刑事法律援助工作的联合通知》，同年5月、11月，司法部先后发出了《关于开展法律援助工作的通知》和《关于开展公证法律援助工作的通知》。1999年4月，最高人民法院、司法部下发了《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》。2000年4月，最高人民检察院、司法部又下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。2003年9月1日，《法律援助条例》正式公布实施，标志着法律援助工作走上了法制化、规范化的轨道。通过对我国当前法律援助制度相关法规和规范性文件的梳理，不难看出，自2003年《法律援助条例》颁布以后法律援助立法研究相对比较薄弱。正是基于此，本文从法律援助立法中存在的若干问题进行阐述，以益于促进法律援助制度体系的完善和实际工作的改进。

（三）《法律援助条例》实施中的问题

一是法律援助范围和标准问题。随着越来越多的困难群众将法律援助作为维权的重要途径，法律援助需求量一直呈持续上升趋势。适时调整法律援助范围和标准，是满足困难群众法律援助需求、保障他们合法权益的必然要求。尽管近年来多个地方调整了法律援助范围和标准，但该项工作并没有形成规范化、制度化的长效机制，存在程序复杂、调整不及时、不规范、随意性大等弊端。一些地方法律援助范围和标准不能适应经济社会发展状况的变化，一定程度上影响了困难群众获得法律援助。

二是法律援助工作管理体制问题。司法行政机关和法律援助机构职责定位不清、职能划分不合理, 管理机构和实施机构合署、分设等多种情形并存，很大程度上影响了司法行政机关监督管理法律援助工作以及法律援助机构组织实施等职能的有效发挥。法律援助机构设置不规范、性质不统一问题突出，行政性质、参公、全额拨款事业以及其他事业性质的法律援助机构并存，法律援助机构行使受理、审查等行政职能时职责落实不到位问题突出，也难以吸引优秀人才长期从事法律援助工作。

三是协作配合问题。新《刑事诉讼法》对刑事法律援助制度作了重要补充完善，亟需就刑事诉讼法律援助中公检法司工作协调配合机制作出相应修改完善。虽然司法部联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部根据新《刑事诉讼法》联合下发《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，但一些问题有待在实践中进一步分析解决，相关工作机制需在此基础上不断完善。

二、法律援助立法的必要性和可行性

近20年来，我国法学界和法律界对法律援助制度开展了持续而深入的研究，积累了极为丰富的理论成果，有关部门制定了一系列有关法律援助的行政法规、地方性法规、规章及规范性文件，为法律援助立法提供了实践经验和理论基础，法律援助立法已势在必行，立法条件已经具备，立法时机已经成熟。

（一）法律援助立法的必要性

法律援助制度的立法规范和制度是静态的法律体系方面的内容，解决的是公民如何平等地站在法律面前；要实现动态的法律援助制度的目标则需要法律援助制度的稳健实施和完善。一般说来，法律援助制度通过法律援助主体为贫困者提供法律援助服务，使得法律能够渗入到需要法律调整的社会关系领域，进而达到社会法治的目的。

随着法律援助制度的广泛、深入实施，随着大量新情况、新问题的出现，比如，法律援助机构性质不明确和职权不足问题、不同地区法律援助标准不统一和条件差异问题、法律援助经费保障不足问题等，已经影响和制约了法律援助事业的进一步发展，迫切需要通过专门立法来规范：一是通过立法来规范、协调法律援助机构与法院的关系。理由是，法律援助制度是保障法院公正审判的重要机制，法律援助的主要业务都是围绕着保障和促进司法审判的公正性进行的。规范和协调法律援助机构与人民法院在法律援助工作中的衔接关系，具有特殊的重要意义。二是通过立法规范，明确法律援助的国家责任属性，明确法律援助机构的性质和设置、经费保障、组织实施等。三是通过立法规范律师等法律服务工作者的法律责任和义务。四是通过法律来进一步规范法律援助的范围。因此，制定单独的法律援助法，已经成为完善法律援助制度、进一步发展我国法律援助事业的迫切需要。

（二）法律援助立法的现实可能性

一是法律援助立法的基础和依据已经存在 。在相关立法中，我国宪法中对公民的政治权利、社会地位与法律地位的平等以根本大法的形式进行了庄严昭示。加上近年来《律师法》和新《刑事诉讼法》、《法律援助条例》的颁布实施，都为法律援助立法提供了立法基础和依据。

二是我国法律援助制度的目标和模式已基本明确。自2003年开始的多轮司法体制和工作机制改革，都把加强和改进法律援助工作纳入其中；习近平总书记在中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时强调，要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助，加快解决有些地方没有律师和欠发达地区律师资源不足问题；党的十八届三中全会提出“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”并明确要求“完善法律援助制度”。所有这些都为我国法律援助立法指明了方向。

三是多年的法律援助工作为法律援助立法奠定了坚实的实践基础。经过近20年特别是《法律援助条例》实施10多年来的实践，我国的法律援助制度已经在机构、人员和经费保障，法律援助事项范围和条件、法律援助程序等方面，形成了比较完善的制度和做法；各省的法律援助地方立法也为国家立法积累了相应的经验。这些都为我国法律援助立法奠定了坚实的实践基础。

四是多年的理论探索为法律援助立法奠定了坚实的理论基础。多年来，相关部门和法学理论界对法律援助制度进行了多方面的深入研究，提出了许多有积极意义的立法建议；多名全国人大代表也在多年来的全国人民代表大会上提出了法律援助立法建议。这些都为法律援助立法奠定了坚实的理论基础和民意基础。

三、国外法律援助立法的借鉴与启示

多年来，我国部分学者对西方有着500多年的法律援助制度特别是英国、加拿大、日本、韩国等国家的法律援助制度进行了系统的介绍，同时从不同方面加以比较，论证其引进的优势和可行性，为我国法律援助制度的完善提供了有益的借鉴和启示②宫晓冰主编：《外国法律援助制度简介》，中国检察出版社2003年版；郭婕：《中国法律援助代表团考察加拿大情况报告》，《中国法律援助》2004年第5期；张耕主编：《法律援助制度比较研究》，法律出版社1997年版。。

(一)英国法律援助立法

《1999年接近正义法》是英国自1949年以来法律援助改革的经验总结，其指导思想是在控制法律援助费用的同时提高法律援助服务的质量。 2000年4 月1日，根据1999年法第1条的规定，英国法律服务委员会（Legal Services Commission）取代了原来的法律援助委员会成为英国法律援助的主管机构。委员会基本的职能是在英格兰与威尔士地区负责社区法律服务与刑事辩护法律体系。社区法律服务与刑事辩护服务也取代了原来的民事法律援助与刑事法律援助③资料来源：北大法律信息网 http://www.chinalawinfo.com 2009年7月9日。。

（二）加拿大法律援助立法

在加拿大，全国的整个法律援助系统不是由某个机构独自管理的。各省和地区控制管理着当地的民法和刑法方面的法律援助项目。在加拿大，安大略等大多数省份的法律援助都由法定机构——法律援助署管理；爱德华王子岛的法律援助项目不经立法设立，由省政府直接管理。尽管如此，联邦政府的作用仍然十分重要，因为它对各省和地区法律援助项目的拨款数额极大地影响到这些服务的提供。政府的拨款是加拿大法律援助计划的主要资金来源。80%～100%的法律援助资金来自联邦和省政府的拨款。加拿大的法律援助范围很广，只要能够证明他们自己无力支付律师费来解决他们的法律问题，任何人都可以得到这种服务。

（三）韩国法律援助立法

韩国法律援助法于1986年12月23日（法律第3862号法）制定，1994年、2001年、2007年、2008年和2009年经过7次修订。最新修订的法律援助法修订于2009年5月27日，并于2009年11月28日施行。韩国法律援助法由39个条文和7个附则组成。韩国法律援助法的宗旨是保护基本人权，并通过对那些因经济困难或缺乏法律知识而未能充分获得法律保护的人提供法律援助服务，来促进法律福利的提高。韩国的“法律援助”指为了达到上述宗旨由律师或《公设律师法案》规定的公设律师提供法律咨询、诉讼代理和所有与法律事务有关的其它形式的支持。韩国《法律援助案件管理条例》第三小节第9条规定：关于申请法律援助的受援条件，常务委员应审查以下几点：一是申请人和申请法律援助的案件；二是胜诉的可能性和数额；三是胜诉后执行的可能性；四是法律援助的可能性；五是其余如裁判权等事情。

（四）日本法律援助立法

2004年6月2日, 日本公布并正式实施《总合法律支援法》。2006 年4月, 根据该法设立了由最高法院参与设立与运营、以独立行政法人为结构的日本司法支援中心, 并于同年10 月作为总合法律支援体制运营的主体, 正式开始法律扶助业务至今。根据该法，负责法律援助机构设置及经费保障的日本司法支援中心的业务主管部门为法务省, 并设有评价委员会定期负责评估其执行④《总合法律支援法》第19条。。日本律师联合会和律师协会是负责日本法律援助的机构，共同负责日本民事法律援助的管理和发展。日本设立了法律援助协会，同时在各地设立法律援助协会的分支机构，另外，日本在高等裁判所所在地还设立了地区协议会，以联络法律援助协会和其支部之间的工作和协作。

四、我国法律援助立法建议

综上分析，就我国目前法律援助制度存在的法律援助范围、法律援助工作管理体制和实施体系、各部门协调和监督机制、法律援助法律责任制度等问题，提出如下立法建议：

（一）扩大法律援助覆盖面

法律援助范围跟法律援助定义是密不可分的，它是法律援助定义的一种外在表现形式。根据笔者的理解，法律援助的定义可以表述为：“在我国，法律援助是指由设定的市和县（区）级人民政府设立的法律援助机构，指派或安排律师、基层法律工作者等法律服务人员，为经济困难的公民或者公安机关、人民检察院、人民法院通知辩护案件的被告人免费提供法律服务的一项法律保障制度。”从这一定义可以看出，法律援助是有一定范围的。

法律援助的受援条件是决定法律援助范围的内在因素，它的宽严直接决定了法律援助范围的大小。当然也有其他外在因素，如经济发展水平、法律援助基金、法律援助社会需求量等。为了使法律援助制度惠及更多的困难群众，扩大法律援助覆盖面是一个重要选择，而要扩大法律援助覆盖面，在立法上需要解决几个重要问题。

1、扩大法律援助受援主体范围。在司法实践中，常见的法律关系主体除了自然人，还包括法人和其他组织，其中自然人还包括了本国公民、外国籍人和无国籍人。在法律援助领域里，作为法律援助的受援主体，首选当是自然人，尤其是本国公民，这是世界上大多数国家的通例。

2、扩大法律援助案件受理范围。法律援助制度设立的宗旨是为伸张正义和维护权利的困难者依照法律规定给予必要的援助。凡是涉及这一群体的有关事项，在无力支付法律费用的时候，法律援助机构都应该为其提供免费的法律服务，这样才能保障这个群体的合法权益。建议立法扩大民事法律援助和行政法律援助范围。在实践中已经有将交通事故、家庭暴力、产品质量等纳入法律援助的经验。

3、放宽法律援助经济困难标准。《法律援助条例》中没有对法律援助经济困难标准作出明确规定，由省、自治区、直辖市人民政府依据不同经济社会发展情况及法律援助事业的需要自行规定。目前，各地的标准不统一，且缺乏可操作性。同时，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中规定，对农民工工伤、欠薪案件的法律援助申请免于经济审查，这样，同一类型的案件对不同人群的经济困难审查标准不一致，造成新的不公平。未来的法律援助立法中对法律援助经济困难标准应有科学合理的同一标准，审查经济困难条件的标准应进一步明确。需要明确的是，法律援助经济困难标准不等同于最低生活保障线或最低工资标准，有人提出“以最低的法律服务市场价格,作为法律援助经济困难标准”⑤贾午光主编：《法律援助制度改革与发展》，中国民主法制出版社 2013年版， 第24页。，让各省执行起来才有法可依，值得立法部门采纳。

（二）完善法律援助实施体系

作为政府设立的专门法律援助机构，它负担着组织实施本辖区法律援助工作的行政职能。法律援助法应当遵循工作管理“四统一”⑥四统一，指的是统一受理、统一审查、统一指派承办人员、统一督促办案质量。原则。目前法律援助机构有三种性质：一是行政单位；二是事业单位；三是参照公务员管理的事业单位。这就造成了不同法律援助机构作出的决定书的性质不同，使公民维护和实现自己法律援助权利的法律保障途径不尽相同。对于行政性质的法律援助行为，公民可以通过现行健全的行政复议、行政诉讼法律途径去维护自己的权益，实现自己的权利。而对于非行政效力的法律援助决定却没有这样完善的法律程序和途径去保障公民的权利。建议法律援助机构应该成为独立部门，机构性质统一为行政编制，体现法律援助是政府责任的属性。在职责划分上，法律援助工作处承担监督指导本行政区域的法律援助工作，法律援助中心负责受理、审查、指派等法律援助具体实施工作。

（三）确立各部门工作协调和监督机制

法律援助机构负责各部门工作协调职能，主要体现在法律援助机构与相关部门之间进行联系沟通，相互交换意见，理顺工作关系，为本辖区内的法律援助工作的健康有序发展创造有利的环境和条件。协调既包括法律援助机构与司法行政内部相关业务部门，如律师、公正、基层工作管理部门之间、不同地方法律援助机构之间的协调，也包括法律援助机构财政、法院、立法机关、社会团体等相关部门的协调。通过协调，相互间就有关法律援助工作的某些事项达成一致的看法，或者共同下发有关规范性文件，以保障法律援助工作顺利开展。为了保证法律援助工作秩序，保证法律援助工作协调运转，需要从法律上明确各部门的职责，主要是要通过立法完善法律援助工作协调配合机制，完善刑事诉讼中公检法司工作协调配合机制以及民事诉讼与司法救助衔接机制，完善与民政、工商管理等政府部门工作的衔接机制，确保相关部门之间工作衔接顺畅。

法律援助的监督管理机制是司法行政机关对法律援助机构及法律援助活动进行有效监督和管理而形成的基本制度。建立完善的法律援助监督管理机制是确保法律援助质量与效率的重要基石。司法行政机关的监督职能主要体现对法律援助机构、社会团体和院校的法律援助组织开展法律援助工作、法律援助人员承办法律援助案件的相关情况进行检查和监督，以督促法律援助机构和社团、院校法律援助组织严格按照国家的法律、法规和政策办事，促使法律援助制度的实施不偏离正确方向，以保证办理法律援助案件的质量。这种行政性的监督管理行为与法律援助机构在组织实施法律援助工作中的受理、审查、决定、指派、监督办案质量和管理使用法律援助经费等业务管理工作在目的、手段上是不同的，分属不同的机构行使，不能混淆，司法行政机关不能无权行使法律援助机构的法定管理职责，法律援助机构也无权行使司法行政机关的行政监管职责。未来的法律援助法应当对司法行政机关监督管理法律援助的职责作出限定，避免司法行政机关侵犯法律援助机构的法定职责。

（四）完善法律援助法律责任制度

在立法中更好地体现国家意志性和强制力，促使法律援助有关各方履行好自己的义务，法律责任至关重要。法律援助机构及法律援助工作人员在履行法律援助职责中，因故意或违反规定致使受援人遭受重大损失的，法律援助机构应当进行赔偿，然后向承办人员追偿；司法行政机关应当按照法律援助的有关建议给予处罚。受援人以欺骗方式获得法律援助的，应当双倍支付已获得法律援助服务的全部费用。情节严重的，依法追究其行政或刑事责任；受援人无正当理由拒绝法律援助机构指派的法律援助人员的，不得就同一事项再次提出法律援助申请。目前的《法律援助条例》没有对这些法律责任作出规定，未来的法律援助法应当就这些问题作出规定。

（责任编辑 赵海鸥）