完善耕地保护制度 构建共同责任体系
——海宁市耕地保护工作的实践思考

海宁市国土资源局 施明洲

完善耕地保护制度 构建共同责任体系
——海宁市耕地保护工作的实践思考

海宁市国土资源局 施明洲

党的十八大报告指出“坚持节约资源和保护环境的基本国策”“严守耕地保护红线”，中央政治局第31次集体学习时强调“切实坚持和完善最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线”，指明了贯彻落实保护耕地这一基本国策，关键在于制度建设。

当前和今后一段时期，是海宁市进入全面建成小康和“两富”社会的关键时期。随着工业化、信息化、农业现代化和城镇化同步推进，城市基础设施用地和其他产业建设用地需求强劲。“十一五”（2006-2010）期间，海宁全市供应各类建设用地（不含村民建房）39644.55亩（2642.97公顷），其中耕地27236.14亩。平均每年建设占用土地7928.9亩（耕地5447.2亩）。2013年，供应建设用地215宗7065亩，其中耕地4854亩。但是，海宁市土地后备资源匮乏，人均耕地仅0.76亩，为全国人均面积的二分之一，耕地保护面临各类建设用地需求猛增，增加和补充耕地空间缩小的双重压力。一些耕地受到污染、损毁，集中连片耕地因城市扩张占用，变得细碎、零散，影响了规模质量，全市耕地保护形势十分严峻。解决这些问题，最终需要通过坚持和完善最严格的耕地保护制度，建立共同责任体系来保证。

一、切实统筹耕地数量管控、质量管理和生态管护

数量和质量是耕地产能的两个基本面，而良好的生态则是耕地产能“可持续”的基础条件。从这个角度来看，最好的保护方式就是不占或尽量少占耕地，积极防范人为损毁、变相征占耕地，重点保护好集中连片、成规模的优质耕地。土地整治项目实施致力于增加数量提升质量，注重耕地自身的生态修复、生态建设和生态改善。2010-2012年海宁市土地整治新增耕地4133亩，2013年，全市已实施土地整治复垦项目11个，建新区总用地面积2270亩，使用增减挂钩指标1863.5亩，实施开发垦造耕地项目12个，新增耕地面积3463亩。

大力推进高标准基本农田建设，并加强后期管护和科学用养，确保耕地产能不降低。目前，海宁市基本农田划定成果通过省级验收，实际划定基本农田保护面积42万亩（3976片块），实施“百万”造地保障工程和“5432”耕地保护工程，即确保全市耕地保有量50万亩、基本农田保护面积42万亩、标准农田保有面积32万亩。推行集中连片保护示范区建设，结合星级美丽乡村建设，实施“一片耕作高效的良田”创建工程，并通过层层签订责任书，发放保护卡，建立数据库，实现基本农田保护工作矢量化、信息化管理。实施耕地质量提升工程，开展耕地质量监测，测土配方施肥、秸杆还田，增施有机肥，推进中低产田土壤改造和有机质提升，实现耕地保护向数量、质量和生态管护相结合的方式转变。总之，坚守耕地红线应对数量、质量、生态都要有“最严格”的标准要求和制度约束，而实现“最严格”，则须在实践中深化改革，切实完善现有耕地保护制度和机制。

二、创造良好的运作平台与社会制度环境，形成全社会齐抓共管的良好局面

坚持推进土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、节约集约用地制度和征地制度改革，为耕地保护提供有效的多层面的制度保障。通过强化规划管控和用途管制，力促各类建设在节约集约用地和科学开发未利用地上寻找新的发展空间。通过盘活存量“挖”地，低效用地挖潜扩容零增地开发“增”地，严格执法监管“护”地，力避盯着耕地“打主意”。2013年全市盘活消化利用批而未供存量土地5410亩，工业用地“退低进高”，收回腾退低效用地2730亩，极大提高了工业用地集约化水平。2010、2011、2012年3个年度转用土地的供地率分别达到90%、74%和65%。2013年11月起，海宁市启动资源要素市场化配置综合配套改革，推动土地高效集约利用成效显著，促进了耕地保护工作。

同时，实施国土资源精细化管理，层层加“锁”监管，严防新的闲置和耕地抛荒行为。一方面对确需占用耕地的，严格实行“先补后占”的占补平衡制度，提高对补充耕地数量、质量、生态并重的要求，严防一些政府重点工程不规范的占补行为。另一方面探索耕地（基本农田）永久性保护机制，建立基本农田监督信息员制度，强化耕地保护监管员监管体系建设，耕地（基本农田）专门数据库信息向全社会公布，充分发挥群众监督、舆论监督和社会监督的作用。运用各种群众喜闻乐见的形式，加大耕地保护宣传力度，通过“6·25”全国土地日、世界地球日等专题宣传和日常宣传，让保护耕地这一基本国策家喻户晓深入人心，营造耕地保护人人有责、全社会齐抓共管的良好社会氛围。

三、构建共同责任体系，落实共同责任机制

土地违法问责制度和耕地保护责任目标考核制度启动，对地方党委、政府作为“第一责任人”负总责情况进行考核追责。同时，责任考评指标体系不断健全、完善，考核问责在覆盖范围、及时性、有效性、规范化和制度化建设等方面的实践不断深化改进。2012年8月，海宁市委、市政府出台《关于进一步加强和完善耕地保护共同责任机制建设的意见》，从主体责任、三级耕保网络体系建设、领导干部离任耕保责任审计、部门监管责职等方面作具体规定，创新和层层落实耕地保护共同责任机制和措施。耕地保护工作在探索“部门协同、公众参与、上下联动”的畅通机制方面作出更多的探索努力。关键是按照“主体明确、责任明晰、经济激励、监督制约”的要求，进一步明确和细化国土资源、农林、水利、财政、发改、建设等各相关部门乃至社会公众保护耕地的具体责任，切实对“不负责、不作为”的各类情形追责到位。

强化耕地保护主体责任意识。实行党委统一领导、政府主抓负责的责任主体，各镇（街道）党委、政府主要领导为第一责任人，对土地利用总体规划确定的本行政区域内耕地保护有量和基本农田保护面积、年度计划执行情况负总责。建立市镇村三级耕地保护体系。着力构建市、镇（街道）、村（社区）三级耕地保护网络体系，逐级明确耕地保护考核目标责任和奖惩措施。探索建立镇（街道）领导干部耕地保护离任审计。加强和完成耕地保护目标考核体系和考核标准。对土地利用总体规划确定的耕地保有量和基本农田保护指标，逐一分解落实到每个地块，确保图、数、地块一致。建立市、镇（街道）、村（社区）组、农户五级耕地保护责任体系，将保护责任逐级分解，层层签订责任书，落实责任，明确要求。科学设置耕地保护目标考核标准，提高其在镇（街道）工作目标责任考核中的权重。

进一步完善土地开发项目管理。注重土地开发垦造耕地工作的科学性和规范化，完善政策。规范项目立项组织实施，强化工程管理，提高垦造耕地质量标准，年度镇（街道）土地开发垦造耕地完成情况与年度新增建设用地指标分配挂钩。加大农村土地整治项目建设用地复垦力度。镇（街道）及时制订落实整治项目拆旧区建设用地复垦规划，建立责任人制度，全力推进拆旧区建设用地复垦工作。对已搬迁到建新区的农户，加快旧宅地腾空工作，加大复垦力度，做到建新区与折旧区同步推进，确保项目实施到期按时归还周转指标。出台城乡建设用地增减挂钩周转指标管理办法，探索农村集体建设用地节约集约利用新机制。根据项目区实施主体自愿的原则，项目区节余的挂钩周转指标实行有偿调剂使用政策。项目区到期按时归还挂钩周转指标的，有偿调剂挂钩周转指标部分市财政给予奖励补助，加大存量集体建设用地盘活力度，对全市集体建设用地进行拉网式排查。通过盘活、移位等方式，大力推进“空心村”整治和农房改造集聚，提高农村集体建设用地节约集约利用水平。

四、落实经济激励政策和奖惩机制

经济激励和奖惩机制，是保障和推进耕地保护工作的重要措施，是调动各方力量参与耕地保护的重要经济手段。要采取经济手段调动各方力量的积极性和能动性，全面落实耕地保护制度。海宁市委市政府制订一系列补偿奖励政策，大幅度提高全市耕地保护专项奖励基金的额度，资金标准由原来50元/亩·年，提高到100元/亩·年，2013年兑现上年度耕地保护补偿奖励资金3860万元，按各50%的比例下拨至承包地经营户和村级经济组织。对于连续3年未发生违占用地、耕地保护工作成绩突出的村（社区）给予额外工作奖3-5万元。土地整治复垦增加耕地，市财政奖励最高达30万元每亩，新增耕地后续管护补偿标准不低于1000元每亩。探索建立耕地保护奖励补偿新机制新途径，综合运用年度土地利用计划指标增减、财政转移支付、土地收益调配、政绩奖励、税费政策调节、耕地保护基金和专项资金补偿等多种方式途径，对镇（街道、开发区）政府、农村集体经济组织和村民个人等给予奖励。

要自加压力，善治善为。牢固树立科学发展观，围绕“约束强硬，激励落实，责任要明，监管要严”的总体要求，在全市初步创建激励机制和共同责任机制，全面落实耕地保护共同责任。

耕地保护关乎社稷，影响千秋万代，任重道远。党中央从国家战略和民族复兴的高度，对耕地保护提出要求，作出部署。国土资源系统广大干部职工应牢牢抓住这个机遇，迎难而上，积极作为，在制度建设层面积极探索落实耕地保护的长效机制，努力开创耕地保护工作新局面。