人民监督员制度存在的问题及完善

李月晨 张 兰（河北省新乐市人民检察院）

宪法赋予了检察机关“法律监督者”的崇高地位，正是这种权力配置，才使检察机关总是无法回避外界的诟病，尤其是关于“谁来监督监督者？”的强烈质疑。在现有的体制框架内，检察机关一直在尝试着对这一问题进行回应，人民监督员制度就应运而生了。作为一项改革措施，人民监督员在制度设计上有诸多独到之处，但是基于检察机关自身的局限性及客观条件的制约，这项制度仍存在一些缺陷。如何使这项制度发挥更好的“监督监督者”的作用，是当前亟待解决的问题。

一、人民监督员制度存在的问题

（一）人民监督员组成不尽合理

对于人民监督员的组成，笔者认为，部分现行规范性法律文件规定的人民监督员要有一定比例人大代表和政协委员的做法值得商榷。我国宪法规定：“任何国家机关及其工作人员都要接受人民的监督”。这些规定并不完全符合我国宪法的精神。如果强制增加人大代表和政协委员在人民监督员中的比例，就会减少普通民众的名额，在一定程度上降低普通民众参与司法、了解司法的机会，这样便不能达到人民监督员设置的目的。

（二）人民监督员的产生不尽合理

目前，人民监督员的选任方式主要还是依赖“单位推荐，检察机关确认”的传统模式。这种“自己选出人民监督员来监督自己”的模式令检察机关有些说不清的“暧昧”。而且在推荐单位中，党政机关、工青妇、“国字号”单位等占据了人民监督员候选人的绝大部分席位。对于社会多元化的今天，这些单位、组织无法全面代表社会各个阶层，因此，目前的人民监督员在代表普便性上还是欠缺说服力的。更重要的是，检察机关以查办职务犯罪为己任，而作为人民监督员重要来源的“国字号”机关、企事业单位却都是职务犯罪的高发领域，从这些单位中选任的人民监督员不可避免的会给检察机关侦办职务犯罪案件带来一些消极影响。

（三）人民监督员的任期过长

《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》）将人民监督员的任期由之前的三年调整为五年，每名监督员连续任职不得超过两届。笔者认为，这种制度设计使人民监督员的任期过长，使人民监督员有足够的时间与检察人员相互熟识，久而久之，人民监督员就可能会碍于检察人员的情面而“不好意思”再提出公正客观的监督意见。

（四）人民监督员监督的强制约束力不足

根据《规定》，对于人民监督员的监督意见及办案人员的意见，检察长和检察委员会都有各自审查的权限。若是人民监督员肯定了办案部门的拟处理决定，程序将依照刑事诉讼法的规定继续推进；若是人民监督员否定了办案部门的拟处理决定，相关材料将会报送到同级检察委员会，检察委员会有权再度推翻人民监督员的决议。而针对检察委员会的决定，人民监督员不可能做出具体强制约束力的异议，这样不具备强制力的监督就不会真正对检察机关的检察权形成制约，很难达到制度设置的初衷。

（五）对犯罪嫌疑人的权益保障不足

目前人民监督员监督的两类重点案件，即职务犯罪中的拟不起诉和拟撤销案件，立足点均在于保护被害人方面的利益，确切地讲是保护公共利益，而忽视了对犯罪嫌疑人的关切。对于受监督的案件，人民监督员所得到的信息来源都是单向的，即只来自检察机关的案卷材料及介绍。这样一个过程缺失了犯罪嫌疑人的意见表达，导致双方的信息不对称，人民监督员就容易与办案部门产生共鸣。人民监督员这种监督程序实质上是一种单向、秘密的审查程序，不能有效地制约检察机关。

（六）监督范围有局限性

目前人民监督员的监督只局限于检察机关自侦案件的办理，对于普通案件的监督依然处于空白。职务犯罪案件毕竟只是诸多犯罪类型中的一种，而且由于刑事案件量的不断激增及司法资源的有限性，检察官获得越来越多的裁量权，检察机关在行使权力时，可能会一味追求诉讼经济而忽视了社会公共利益，甚至会滥用裁量权。滥用裁量权的危险不仅仅存在于职务犯罪案件中，普通刑事犯罪更有这样的危险。

（七）人民监督员经费保障方式不当

对于人民监督员因履行职责的必要开支，由人民检察院进行补助，对于无固定收入的，在履行职责期间由检察机关按照一定的标准进行补助。《规定》还要求将人民监督员的补助列入检察机关公用经费，纳入财政预算。但由检察机关对人民监督员的监督工作进行物质支持，这就难免使人们质疑“检察机关自己出钱请人监督自己”，使人们很难对人民监督员工作的客观公正产生信任。

二、人民监督员制度的完善

（一）取消人民监督员组成的要求

人大代表和政协委员担任人民监督员，并不是保障人民监督员制度合法性、代表性和权威性的有效方法，还会减少普通民众担任人民监督员的名额，降低普通民众参与司法监督的机会，不利于检察机关取信于民，树立法律权威。因此，应取消人民监督员选任的组成要求。只有这样才能使所选任的人民监督员有更广泛的代表性，能够更客观公正的履行监督职责。

（二）完善人民监督员的产生方式

笔者认为，人民监督员的产生应该以自荐为主、推荐为辅，同时加强宣传工作，建立如网上报名等便民的报名方式。而对于有些地区由于经济落后、宣传不到位、人们的法律意识淡薄等原因，公民自荐人数少的，可以通过增加单位推荐的人数来弥补。

（三）缩短人民监督员的任期，扩大人民监督员的数量

过长的任期会使人民监督员逐渐降低其工作热情和工作积极性，而身处其外、跃跃欲试的公民却又久久等不来换届的机会。而缩短任期后，既可以保持人民监督员的工作积极性，还能使更多的公民参与其中，无意中也起到了普法的作用。因此，笔者认为，对人民监督员的任期可以缩短到二至三年为宜。这样，即不会因频繁更换人民监督员而影响监督工作，增加成本，也不会产生因碍于人情而影响人民监督员监督的问题，还可以降低当选人民监督员的工作负担，提高其监督工作的积极性。

（四）增强人民监督员监督的强制约束力

通常，要想保障监督意见发生效力，就必须在被监督者拒绝监督意见时监督主体或者其他相关部门会依法采取强制措施，迫使被监督者执行或者对被监督者进行惩罚，而不是由被监督者自己决定是否执行。笔者认为应赋予人民监督员有权在检察机关不执行其监督意见时提请有关部门（如上一级检察机关）强制执行。只有这样，检察权才会受到真正的制约，促使其依法谨慎行使。

（五）增加倾听犯罪嫌疑人辩解、陈述程序

美国学者迈克尔·贝勒斯认为：“当事人应富有影响地参与司法机关解决争执的活动”①［美］迈克尔·D·贝勒斯：《法律的原则——一个规范的分析》，中国大百科全书出版社1996年版。。笔者认为，应该在人民监督员制度中增加人民监督员倾听犯罪嫌疑人辩解、陈述的程序。这一做法虽然会在一定程序上增加案件承办人员的负担，但可以使人民监督员对案件有更全面的了解，而不是只听案件承办人员的一面之词就做出监督决定。

（六）扩大人民监督员监督的范围

应当使人民监督员介入检察机关的侦查和审查起诉中，对检察机关行使权力进行一定程度的规范和限制。同时人民监督员的监督范围应扩展至普通刑事案件的审查起诉环节。如果人民监督员能够介入到普通刑事案件的审查起诉环节，不仅对检察机关的工作是一种监督，也会间接影响公安机关的办案质量，对于发现、遏制刑讯逼供等非法侦查行为，也不无裨益。

（七）改变人民监督员经费保障方式

笔者认为，必须改变由检察机关对人民监督员履行职责提供物质基础的现状。而要解决这一问题，则必须做到：有专项财政拔款；该费用能真正、全部用于人民监督员的监督业务；该拔款的程序不会影响人民监督员的公正性和独立性。因此，我们必须做出新的尝试：在立法中对人民监督员以强有力的支持，把其经费单独纳入地方财政预算，并交由独立的人民监督员办公室进行管理，并加强审计工作。

人民监督员制度是人民检察院在寻求外部监督、促使检察权正确行使的制度创新。经过几年的实践，已经突显了其在促进司法程序更加公开、透明，防止检察权的滥用、提高司法公信力、增强广大人民群众的法律意识等方面的价值。但人民监督员制度明显还有很多不足之处，亟待进一步立法进行完善，进而推进我国的法治化进程。