贯彻落实十八届三中全会精神稳妥推进国有地勘单位分类改革

■ 彭齐鸣

（国土资源部地质勘查司，北京 100812）

■ 李显冬/牟 彤

（中国政法大学，北京 100088）

贯彻落实十八届三中全会精神稳妥推进国有地勘单位分类改革

■ 彭齐鸣

（国土资源部地质勘查司，北京 100812）

国有地勘单位的定位与走向要符合十八届三中全会精神，按照使市场发挥资源配置决定性作用和更好地发挥政府作用的大思路来考虑。一方面，要从经济社会发展大局来看地勘工作的定位，另一方面，还要从宏观层面把握地勘工作中财政出资与社会出资的分工定位。国有地勘单位分类改革的每一类定位都与经济体制改革大局密切相关。国有地勘单位在公益一类与二类选择问题上的犹豫折射出当前体制机制上的一些重大问题，和地勘行业改革对配套政策条件的需求。对于地勘单位企业化，应从现代企业管理制度的要求和地勘单位自身优势与劣势的角度深入分析、抉择。要以人为本，重视尊重一线地质人员的利益诉求，从野外津贴、后勤保障、绩效评估等方面入手建立有效的激励机制。地勘单位发展要以质取胜，靠技术优势增强竞争力，不能盲目铺摊子。

国有地勘单位；分类改革；公益性地质工作；地质勘查市场

十八届三中全会对全面深化改革提出了更高的要求和更加明确的目标，强调要使市场在配置资源中起决定性作用和更好地发挥政府作用，同时强调要加快事业单位分类改革，加大政府购买服务力度[1]，这对国有事业单位分类改革有重要指导意义。按照十八届三中全会精神的要求，国有地勘单位的定位要与经济体制改革大方向相适应，要符合新形势下地勘工作的定位和市场与政府关系的调整转变。

1 从经济社会发展大局看国有地勘单位的定位

1.1 从全面深化经济体制改革看国有地勘单位改革发展

地质勘查工作是经济社会发展的先行性、基础性工作[2]，其重要意义不言而喻。在社会主义市场经济条件下，地质勘查工作必须按照市场经济规律运行，计划经济条件下形成的体制机制在当前形势下自然需要改革。30多年来，我国地质勘查市场发展迅速，市场配置资源的作用不断得到加强，矿产勘查开发领域社会投资的市场主体地位得到提升。找矿突破战略行动实施以来，社会投资人市场主体地位进一步明确[3]。

长期以来，国有地勘单位一直在为国家找矿，做基础地质工作，为共和国的经济社会发展立下了汗马功劳。这支队伍仍然是市场上的作业主体，其定位和发展方向成为焦点问题之一。关键问题在于，目前一些国有地勘单位在勘查市场上的身份不确定，既代表政府从事矿产勘查，又作为作业者为社会投资人打工，还利用自有资金投资矿产勘查开发。这种定位和做法从近期看有合理性，从长远看不利于市场配置资源决定性作用的发挥，也影响了政府在矿产勘查市场上的定位与作用。所以，按照十八届三中全会精神，明确国有地勘单位的定位，是矿产资源领域深化改革的重要任务之一。其中，最重要的问题是国有地勘单位为谁干？干什么？对于一个单位来说，每一种选择都有其合理性，但是从大局看，各种定位的比例要适中，大局上要符合市场需求和政府需要。这里有些是由行政方式确定的，如公益性工作任务；有些则要靠市场决定，如商业性项目。

1.2 从经济“提质、增效、升级”看建强公益性地质队伍的紧迫性

我国经济要实现“提质、增效、升级”需要各方面的支撑，包括地质工作基础性作用的发挥，必然要求地质工作成果有更高的质量和效益。在市场经济条件下，这种地质信息产品需要由政府出资，公益性队伍承担，成果无偿提供社会共享。虽然有些工作可以通过购买服务的方式解决，但地质工作的特点决定其主体工作仍要由公益性队伍承担，以保证信息产品的公正客观，这一点即使在市场经济极其发达的国家也是如此。为此，加强公益性地质工作是体制改革的重要支撑和保障，改革的深化必须伴随着公益性工作的加强，所以国有地勘单位分类改革要有利于加强公益性地质工作，建强公益性地质队伍，决不能削弱公益性地质工作和公益性地质队伍。

目前公益性地质工作体系还存在许多不尽人意之处，产品质量和服务质量都不能满足经济社会发展的需要。其中一个重要原因是公益性队伍的组建没有到位。因此需要对地勘单位进行合理分类，明确定位，以此理顺关系，更好地提高财政资金的使用效益，提高地质信息服务产品质量和服务水平。以地质填图工作为例，由于缺少稳定的专业地质填图队伍，各类队伍不论业绩和实力如何都承担地质填图项目。其中有些是为了以此获得实际地质资料，有些则想通过填图锻炼队伍，填图质量缺乏保障。由于政策导向的原因，很多地质人员更愿意从事经济效益较好的矿产勘查项目，导致愿意全身心投入做好地质填图工作的人员很有限。现有的制度迫使各单位追求经济效益，无心做精业务。因此，地质填图工作作为重要的基础性地质工作，应当由国家承担费用，主要由公益性专业队伍承担，以此保证工作质量合格，成果共享服务到位。分类改革中的公益一类地勘单位的设置要重点考虑如何加强这类工作。

1.3 从地勘行业发展看国有地勘单位分类改革

国有地勘单位曾经为国家经济建设立下汗马功劳，在几十年的奋斗过程中积累了宝贵的经验和数据资料，这些都是国家的宝贵财富。新形势下，经济社会发展对地质工作的需求巨大，对数量和质量都有了新的要求，仍然需要一支队伍来满足这些需求。随着国家经济体制改革的不断深化完善，这支队伍需要调整、建强，注入新的活力，发挥更大作用，为此，必须走改革的路。

国有地勘单位分类改革的核心是事企分开，公益性商业性分开。通过合理的分类改革，可以营造稳定的工作环境，让从事公益性工作的队伍更好地发挥作用；可以形成一批市场主体，让地勘单位更好地利用市场发展壮大自己；同时，还有利于探索完善制度，推进事业单位和地勘企业在新形势下的健康发展。因此，分类改革是国有地勘单位发展壮大的良好机遇，可以借此整顿调整，使定位更加准确，机制更加灵活，发展空间更大。

2 国有地勘单位改革面临的主要问题

改革开放以来，地勘队伍经历了痛苦的过程，也摸索出一条改革的路。但是，改革道路漫长坎坷，各种思路碰撞，遇到诸多问题，特别是在定位问题上难以理清思路，在追求稳定和效益之间犹豫不决。

2.1 关于公益一类与公益二类的比较

从各地情况来看，大多数省（区、市）的国有地勘单位在分类时主要选择公益二类，只有少数单位，如资料馆、信息中心选择了公益一类，极少数选择了经营类。这可能是因为公益二类这种模式从形式上最接近于近年来所走的“戴事业帽子，走企业路子“的普遍模式，反映出政策不明确情况下的一种观望和权宜之策，这里面需要考虑的问题主要包括以下两个方面。

一是对公益一类的看法。公益一类意味着全额拨款和不从事经营性活动。改革初期，全额拨款事业单位曾经是事业单位极力保留和争取的身份，象征着“铁饭碗”和“保险箱”。但是，在现有财政体制下，“全额拨款”由于满足不了单位和个人发展的需要而吸引力减小。一方面，地勘单位在市场上有所收获之后愈发感到市场的吸引力；另一方面，一些省份实行新的绩效工资标准之后公益一类地勘人员的收入有了明显下降，直接影响积极性。在这种情况下，市场就显得更加吸引人，由于改成真正的企业有风险，公益二类便成了一些单位的首选。这一转变实际上反映的是市场经济对地勘单位思想观念带来的冲击，是我国地勘行业适应市场经济条件的一种反应和调整。

二是对公益二类的期待。在改革过程中，众多国有地勘单位通过“戴事业帽子，走企业路子”得到发展，收入明显增加，因此希望继续得到这样的政策支持。但是，这种做法需要制度保障和政策依据，市场收入如何分配便成为大问题。一些地勘单位负责人因为市场收入的分配问题碰了法律红线。而如果没有优惠的分配制度，不能使市场收入利润分配成为激励手段，就无法充分调动地勘人员，特别是一线人员的积极性。如果不解决市场收入分配制度问题，公益二类地勘单位难以发展。

上述问题的核心是保障条件，包括市场条件和财政资金保障程度。如果公益一类的资金充足，足以留住人才，就会有更多的单位首选公益一类。如果市场上商机多，公益二类的收入分配灵活宽松，有市场份额的单位就会优先选择公益二类。这里所说的充足和保障，必须考虑地勘行业的特点，它比一般的事业单位更加艰苦，需要付出的更多。所以，用对待一般事业单位的做法，简单地乘以一个系数来制定地勘单位的绩效工资标准不足以反映地勘工作的特点，无法起到激励作用。因此，如何制定体现行业特色的政策是国有地勘单位分类改革保障条件的重中之重。

2.2 关于国有地勘单位企业化

对于以地质找矿为主要特色的国有地勘单位，通常认为探采一体化是发展方向，从“一队一矿”开始，许多地勘单位做了大量探索，也取得了一些成绩。有的地质队甚至还建立了矿山和冶炼厂。但是，按照现代企业管理的要求，矿山企业的工作人员数量有限，国有资产管理的制度会要求企业上缴利润，不能用来养其他人。即使是一个效益很好的矿山也不能把整个地质队上千人都养起来，其余的人必须从市场上找到自己的饭碗，或者延长产业链，给自己创造更多的就业岗位。

所以，企业化的关键在于产业定位、产业的市场规模容量，以及地勘单位在该市场上的竞争力。一句话，就是看是否在市场上能够找到稳定的、适合自己特长的订单。出于这些考虑，一些单位采取企业、事业联动的做法，成立一个企业进行市场融资和运作，其余人员进入公益二类，企业的项目由事业承担，企业的收入事业共享，以企业收入反哺事业单位。这样的做法是一种尝试，但目前缺乏制度保障和政策依据。

探矿权是地勘单位最关心的问题之一，为国有地勘单位配置优质矿业权的呼声很高。这是一个重要的利益问题，因为探矿权是地勘单位获得利益的最主要方式。有了自己的探矿权，可以以探矿权入股与企业合作。即使是代政府持有探矿权，也可以争取找矿成果处置后的价款分成。目前很多国有地勘单位拥有的探矿权实际上是替政府持有，其身份仍然是作业者，多数情况下他们对探矿权的诉求实际上反映的是对作业权和权益分成的诉求。当然，一些地区出台政策，允许地勘单位（包括非国有）在所承担的矿调工作区内登记部分探矿权，以此对找矿发现进行奖励。这种做法为国有地勘单位企业化提供了支持。

2.3 历史遗留问题

国有地勘单位的改革要考虑我国的国情。截至2012年年末，全国从事非油气矿产勘查的国有地勘单位职工总人数102.76万人[4]，其中，在职职工59.79万人，离退休人员42.97万人；在职人员中地质勘查人员将近20万人。同时，大量的历史遗留问题给这些单位造成了很大的负担。在走访一些地勘单位的时候发现，除了近半数的离退休职工之外，所有的地质队都存在一批遗孀，他们的丈夫曾经是队上的职工。由于历史原因，这些遗孀常常没有工作，其子女的受教育程度和收入也不高，在社会上成为弱势群体，所以他们对单位的依赖程度很高。另外，由于历史原因，许多地质队的住房条件很差，有个别单位仍然住在比较偏僻的地区，在吸引人才、留住人才方面存在较大困难。

上述问题在国有地勘单位中具有代表性，同时也是地勘单位改革发展遇到的主要困难。在改革中如何应对这些困难，解决这些单位和个人的生存发展问题需要认真探索。

3 推进改革的思路与措施

十八届三中全会对深化改革做出了全面部署，“5号文件”对事业单位分类改革提出了基本原则和思路。我们要在国家改革大框架下结合地勘行业特点积极主动思考，勇于探索、设计并实施改革措施。

3.1 找准定位，发挥优势

结合行业特点制定分类改革方案是落实中央关于事业单位分类改革精神的关键。重要的是准确定位，明确地勘工作在整个国民经济发展中的位置，以此确定国有地勘单位的优势和定位。

国有地勘单位的优势包括长期以来积累的大量基础地质资料、工作经验和人才队伍。对于继承性很强的地质工作来说，这些优势至关重要。地勘工作领域主要包括基础地质调查、矿产勘查和水工环地质。总体上说，基础地质调查工作，特别是地质填图工作基本上由财政出资，国有地勘单位承担，让企业独立出资缺乏可行性。随着市场经济体制的不断完善，矿产勘查将越来越多地由企业投资，国有地勘单位用财政经费找矿的机会将逐渐减少。目前，每年有大量的1∶5万矿产调查项目由财政出资（中央和地方），国有地勘单位承担，找矿成果大多数由地方政府处置，多以招拍挂方式出让。严格地说，这种模式实际上不属于市场配置资源，因为1∶5万矿产调查工作以找矿为目的，成果可以直接转化为经济利益，不是真正意义上的公益性工作。但在过渡阶段这种做法为国有地勘单位提供了项目来源，也为地勘单位进入勘查市场提供了机会。除特殊原因外，矿产勘查项目不应由国家财政出资，作业机会主要来自市场。水工环地质工作包括政府出资和社会出资，各类地勘单位都能够承担，这个市场较大，但由于竞争激烈，利润有限。

总体看来，国有地勘单位虽然技术上有一定优势，但由于长期以来百万大军走的是相同的道路，技术特色与优势雷同，造成在勘查市场过度竞争，压低了盈利空间，而在一些新领域，如非常规油气勘查开发技术服务，则鲜有单位介入。近年来国土资源部以招标方式引进各类所有制的企业进入页岩气勘查市场，随后一个突出的问题是这些企业难以找到具有技术实力的作业公司。所以，国有地勘单位需要以市场为导向，进一步明确定位，积极探索，努力发展国家有需要、市场有需求的新领域。

3.2 稳定队伍，聚集人才，以质取胜

对于地勘工作这样的艰苦行业，必须有相应的政策给予保障。既要有经济手段，又要有精神激励，以建立地勘人的荣誉感和尊严。这里关键是要考虑野外一线地质人员的利益，如果改革后野外一线人员的利益得不到保障，甚至受到伤害，改革就不算成功。按照“5号文件”的精神，分类改革要根据行业自身特点制定改革方案。

地质工作艰苦，野外一线人员的付出很大，分类改革要考虑工作性质和作业人员的具体情况和感受，特别是在涉及矿产勘查开发市场时，要考虑投入、付出和回报的关系，使地勘人员的知识和劳动价值得到充分体现，调动人员和单位的积极性。最能够体现地勘工作特点的保障条件是野外津贴和野外装备，前者能够为野外人员提供资金补偿，让他们的家人得到更好的生活条件，后者可以让野外人员本人得到实惠。还有一个重要因素是精神回报，要通过各种方式让野外地质人员感受到他的付出得到国家和社会的肯定，具体方式包括学术成果、各种奖励，等等。以上因素加起来可以有效地提升地质工作者的自豪感、自信心和成就感。目前的状况是，上述因素都缺乏考虑，没有保障措施。

在构建保障制度方面，有必要回顾历史，借鉴经验。新中国成立初期，国家地质工作队伍从200余人的规模起步，逐步发展。毛泽东、刘少奇等中央领导人对地勘行业都给予高度重视，国家在当时的经济条件下给地质勘查行业提供了优厚的待遇，包括野外津贴、驻地补助、装备，等等，在当时这些待遇发挥了非常大的激励作用。所以，在讲“三光荣”精神的同时，不能忽视必要的政策保障和经济补偿。在市场经济条件下，这些曾经卓有成效的保障政策相继失效，如何出台新形势下的激励政策成为地勘单位改革发展中的重要任务之一。所以，在确定分类改革方案的同时，必须针对各个类别的特点出台相关的政策保障。国土资源部党组对国有地勘单位分类改革工作高度重视，把保护基层地勘人员权益放到坚持党的群众路线的高度，已经将出台国有地勘单位分类改革意见列入党的群众路线教育实践活动整改措施重点内容之一，并积极推进野外津贴标准调整提高工作、野外装备标准制定和相关的保障制度。

地勘单位发展的方向和出路在于提质、增效，靠的是建立和巩固自己立足市场的技术优势。地勘工作是技术密集型行业，行业的竞争力主要来自技术人员的素质和水平。所以，改革发展要以质取胜，不能靠数量和规模。但是，目前国有地勘单位普遍存在的问题是一般人员多、技术人员少、一般技术多，领先技术少，在一些新领域如页岩气等战略性新兴产业的涉足更少。因此，国有地勘单位要有强烈的危机意识，重视提质、增效。队伍要精简机构，控制规模，同时重视人才培养，重视营造吸引人才、留住人才，这也应该是管理部门在改革中制定保障措施的重点考虑因素之一。

3.3 总结经验教训，在探索中发展

改革开放以来，特别是地勘单位属地化以来，各级政府为地勘单位的发展不同程度地提供了许多支持政策，包括财政资金的投入，探矿权配置，成果分成，土地变性，等等。这些做法具有探索性，在地勘单位最困难的时候起到了雪中送炭的效果，为地勘单位渡过难关起到了重要作用。目前，大多数国有地勘单位通过走向市场积累了资金和经验，在进一步深化改革过程中，要全面总结已有做法，提炼出符合十八届三中全会精神和改革方向的思路和做法，通过制度建设使其规范化。

一些省区已经完成，或者正在进行国有地勘单位的改革试点。这些单位改革中的问题和改革后的运行情况值得关注，发展中出现的问题和经验值得各地借鉴。

[1]中共中央.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013.

[2]国务院.国务院关于加强地质工作的决定（国发[2006]4号）[Z].北京:国务院,2006.

[3]张彦英,余养力,王希凯,等.地质找矿新机制实施情况调查研究[M].北京:地质出版社,2013.

[4]国土资源部.2012年度全国地质勘查行业通报[Z].北京:国土资源部,2012.

Implementing the Spirit of the Third Plenary Session of the Eighteenth CPC Central Committee and Prudently Carrying forward the Classification Reform of State-Owned Geological Exploration Units

PENG Qiming (Geological Exploration Department of Minstry of Land and Resources,Beijing 100812,China)

This paper points out that the positioning and orientation of state-owned geological exploration units must conform to the spirit of the third plenary session of the eighteenth CPC Central Committee, which we should consider from the decisive of the market in resource allocation so as to give full play to the functions of the government. This paper goes on to look at that generally, we should not only think about economic and social development, but also grasp the location of function of financial investment and social investment in the geological prospecting work at a macro level. It points out that every kind of positioning concerning the classification reform of stateowned geological exploration unit is closely related to the overall economic system reform. The hesitation about the selection of first-class and second-class public service institutions reflects some major issues of the current systems and mechanisms, as well as the requirements of geological exploration industry reform for supporting policies and conditions. As for the geological prospecting units running as enterprise oriented management, this paper argues that we should deeply analyze and make our choice according to the requirements of modern enterprise management system and the strengths and weaknesses of geological prospecting units. We should always hold that man is the first and pay attention to the interests of the geological workers’ demands. Incentive mechanisms must be established based on field allowance, logistics, and performance appraisals. The development of geological prospecting units should be focused on superior quality, enhanced competitiveness by technical advantages rather than launching new projects blindly.

state-owned geological exploration units; classification reform; public service geological work; geological prospecting market

F407.1

C

1672-6995(2014)02-0004-04

■ 李显冬/牟 彤

（中国政法大学，北京 100088）

2014-01-22；

2014-02-07

彭齐鸣（1957-），男，重庆市奉节县人，教授，博士，国土资源部地质勘查司司长，主要从事地质勘查管理工作。