审批改革深化与区域善治

孙裕增

审批改革深化与区域善治

孙裕增

浙江新一轮行政审批制度改革在减少审批事项、创新审批方式、提高审批效率三个方面取得重要进展，并直接在激发市场和社会活力上反映出来，我们原来所关注的加快修订法律法规、规范各级政府审批行为、配套推进机构编制调整和财政体制改革也逐步加大力度，效果开始显现。从浙江的实践看，审批改革的深化，在推进市场化进程、改进政府宏观管理、实现区域善治方面表现出重大战略导向，一定程度上成为地方政府传统治理模式转变为现代治理方式的突破点。

规范权力来源导向依法行政

建立严格控制新设立行政许可的机制。在深入调研和充分论证基础上，省政府于2014年2月印发《关于严格控制新设行政许可的通知》，明确要求起草地方性法规草案、制定省政府规章一般不新设行政许可。其他政府规章和行政规范性文件一律不得设定行政许可，不得以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可，不得以非行政许可审批为名变相设定行政许可。对面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项原则上予以取消，确需保留的要通过法定程序调整为行政许可，其余一律废止。同时明确了行政许可设定的审查程序、监督管理以及责任追究办法。这项制度创新，有利于从根本上约束部门行政审批边界，从源头上严格控制和规范省级行政许可特别是非行政许可审批事项的新设、延伸或扩大。

加快建立权力清单制度。在部门职责职权清理和总结试点做法基础上，省政府于2014年3月印发《关于全面开展政府部门职权清理推行权力清单制度的通知》，开始在全省范围内加快建立权力清单制度。一是明确清理职权范围和对象，具体分为行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、其他行政权力10类。对象主要是政府工作部门和部门管理机构、承担行政职能的事业单位。二是确定审核标准和方法，对各部门职权范围事项主要采用职权取消、转移、下放、整合以及加强五类标准加以审核处理。三是公开时间表，省级部门于6月份、市县于10月份公布权力清单和权力运行流程。四是创新网络审批方式，省政府决定建立“浙江政务网”，实行省与市县权力清单联动，将行政审批、为民办事和全程监督集中于一张网。五是注重建立事中事后监管制度，特别是针对生态环保、质量安全等建立健全日常巡查、定期监管、抽查监管制度。

实现有限审批导向市场决定和社会参与

进一步削减行政许可特别是非行政许可审批事项。按照能下放则下放、系统性下放、能取消则取消的原则，省政府于2014年3月印发《关于公布全省行政许可事项目录的通知》，全省行政许可事项由2013年底的595项减少到579项。在保留的行政许可事项中，除了省级部门执行少量行政许可事项外，其余基本采取特别下放、下放、授权、委托等方式，由设区市和县级执行。新下放、委托、授权行政许可事项合计约270项，占全省行政许可事项总数的46.6%。在遵循职权法定、分类处理，积极稳妥、逐步完善原则基础上，提出了拟取消、拟调整为行政许可、拟转移委托行业性组织等三类非行政许可审批事项处理办法。省级非行政许可审批事项96项中需取消的为55项，可转移或委托给行业性组织的为28项，两者合计占86.5%。与此同时，省级层面结合部门职权事项清理工作，进一步审核规范部门列出的法定职权范围以外的管理、审批事项。

探索建立政府核准目录外企业投资项目不再审批机制。组织嘉善县、海宁市等开展试点，探索建立以负面清单制、前置事项企业承诺备案制、联合验收制、责任追究制、全过程监管制五项制度为核心的新审批机制。80多个新项目按新的审批机制办理，行政审批时间压缩近一半。外商投资者等给予高度评价。省政府于2014年6月下发《关于公布浙江省企业投资项目核准目录（2014年本）的通知》，明确了国家、省级和市县核准的目录清单，对核准目录外的企业投资项目实行备案管理，在建立准入标准、巡查抽查、责任追究等制度基础上，对土地和能源利用、污染物排放等实施有效监管。

深化商事登记制度改革。一是在工商登记环节，积极推进前置事项改为后置事项的改革，省内自主改革加上国务院新公布的15项前置改后置改革，内资企业登记前置事项减少了35项。二是注册资本自主承诺、登记场所放宽、企业冠名放宽、企业信息公示等改革在全省同步推进。一般性内资企业登记缩短到3至7个工作日，有的简易登记事项缩短到当天办结。在非政府发起设立社会团体领域，放宽资金、场所、专业人员配备等审核条件，更多事项采取备案管理，赋予相关利益者自主自律管理权。

下移审批层级导向地方政府权责一致

下移行政审批层级，有利于解决传统治理体制下市县级政府承担责任和事务较多、相应审批权力薄弱的问题，形成市县级政府行使审批权力与加强市场监管责任相一致的格局，通过竞争和创新，形成不同区域间较优的市场体系、社会管理体系和公共服务体系。

持续放权。一是赋予舟山群岛新区省级政府经济社会管理权限。前后三批下放审批权限300多项，舟山新区范围内经济投资项目、社会建设项目自主审批制度基本建立。二是支持市级政府将市级审批事项完整下放到县（市、区），市政府仅保留跨行政区域的少数审批事项。三是支持列入小城市培育改革的镇基本拥有县级政府经济社会管理权限。首批试点的镇平均拥有150项审批权限。

审批层级一体化。省政府于2014年4月批复嘉兴市政府，同意开展行政审批层级一体化改革试点，同时直接委托嘉兴市所辖县（市、区）新实施20项行政审批（管理）事项。一是省与市级行政审批事项一并下放。嘉兴市按照能放则放、依法依规下放原则，将市级拥有的411项行政审批事项全部下放给县（市、区），加上省级部门已经下放给县级政府的256项行政审批事项，省和市下放给县级政府事项合计为667项。二是县级政府积极承接省与市下放的审批事项。最高的嘉善县承接事项占下放事项的75.2%，平湖市、南湖区承接事项占下放事项50%以上。嘉兴市出台《行政审批事项下放运行实施办法（试行）》，明确了详细的审批服务规范和标准。各县（市、区）制定了加强承接能力建设的实施意见，进一步规范审批行为。三是推进审批方式创新。县级审批事项集中度明显提高，既受理又能办理率进一步提升。通过审批流程再造，大幅减少审批环节，审批效率提速65%。模拟审批、代办审批、联合审批等逐步推广。四是积极探索建立市县行政审批权限“扁平化”监管机制。健全审批服务网上公开制度，加强电子监察和全程监督。

探索建立产业园区（开发区）区域化审批机制。浙江通过下放、授权、委托和平台前移等方式，赋予规模较大的产业园区（开发区）享有与设区市或者县级政府同等的行政审批权限。省政府在宁波杭州湾产业集聚区等开展试点。主要做法是，将园区规划区范围内涉及水土保持、地震灾害评估、矿产压覆论证、文物保护及勘探论证、交通安全和一般企业生产安全评估、地下管网设计论证、建筑主要指标控制等具有共性特点的审批事项，建立由政府负责、统一审批、抽查监管等制度。实行共性事项审批改革后，企业单个投资项目不再重复办理审批。据新开工项目测算分析，平均节约时间约1/3。

建立特别区域特别下放审批权限的机制。通过省级政府分批下放审批权限，义乌拥有的审批权限已经大大超过任何一个县级政府的审批权限，加快形成权责一致的局面，并取得良好绩效。义乌实施外贸经营主体设立审批和涉外管理体制改革方案一年多来，除了涉及海关电子编码及信息卡仍由省相关部门统一办理外，经营范围、外汇管制、通关管制、人民币结算管理、航空口岸货运开放、互联网交易管理、人员出入境管理等重要审批管理事项进一步放宽。设立外贸经营主体缩短到10天以内。2014年1至7月，新设立外贸经营主体突破700家，出口贸易额超过800亿元，同比增长12.3%。

推进预算透明导向区域共治保障

预算透明与审批改革深化之间具有有机联系，传统的财政资金分配本身包含大量审批事项和审批行为，需要加以改革。同时，废止或减少市场能决定、下一级政府管理更有效的审批事项，也要求增加预算透明度，获得参与区域共治的物质保障。

理论上，地方政府事权与财权必须匹配，但在实践中遭遇优化预算支出结构和公平分配预算资金的挑战。从浙江的实践看，化解审批改革深化后的突出矛盾，主要采取了三方面的举措：一是编制和实施主体功能区战略规划。其实质是在协调产业、人口和公共资源进一步优化配置的同时，推动建立公共财政体制，完善一般性转移支付制度，保障限制开发、禁止开发区域与其他区域大体均衡的公共开支。建立有管理的地方政府发行公共债券机制，满足了部分地区改善财权和公共支出的迫切需要。更重要的是，加快对现有地方预算体制改革，部门预算必须转变为公共预算，所有公共收支必须纳入公共预算制度框架内。二是积极推进预算资金公平分配改革。省政府出台了加快推进政府购买公共服务改革、财政专项资金竞争性分配改革的两个重要政策性文件。部分项目加快实施，绩效评价决定资金流向的机制逐步建立。三是有序推进预算透明化。浙江在继续推进部门预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算公开的基础上，2014年6月，率先在全国公布了省级财政专项资金管理目录（清单）。

地方预算透明化，一方面极大地增强市场和社会的预期，改善省以下各级政府事权与财权匹配水平，满足省以下各级政府履行公共服务的需要。另一方面，推动公共治理创新，吸收更多社会、市场力量参与财政专项资金竞争分配，承担更多的公共服务项目，改善资金使用绩效。

审批改革的深化，在推进市场化进程、改进政府宏观管理、实现区域善治方面表现出重大战略导向，一定程度上成为地方政府传统治理模式转变为现代治理方式的突破点

作者单位：浙江省发展和改革委员会