浅析财政资金闲置及防治

许志容

浅析财政资金闲置及防治

许志容

为了保证财政资金的安全及有效利用，我国出台一系列的制度加强财政资金的管理，以提高财政资金的使用效率。但是在财政资金的使用过程中，由于预算编制不够合理，使用信息不对称、协同机制不够完善，导致财政资金存在闲置以致未能发挥应有的使用效益。针对这种现状，要加强财政预算编制、预算执行管理，加强财政资金监督，坚持“问效”与“问责”结合，提高财政预算执行的严肃性，并通过加大社会公众监督来进一步完善财政资金的使用机制。

财政资金；闲置；对策

财政资金是指以政府财政为中心的预算资金、国债资金及其他财政性资金，既包括中央政府和地方政府的财政收支，还包括与政府财政有关系的企业、事业、行政单位的货币收支。财政资金闲置，顾名思义，就是财政资金存放在银行里未用，不能发挥资金效益。从近年来的审计情况看，无论从中央到地方，财政资金闲置现象普遍存在。

一、财政资金闲置的现状分析

（一）财政资金闲置形式种类繁多

财政资金以各种形式闲置在账上，笔者把它归为四类：第一类是名目众多的专项资金，有配合阶段性政策而设立的专项资金，也有为当地重点工作设立的专项资金，当政策结束、工作完成后，结余资金往往没有收归国库。所以，名目不一的专项资金越来越多，而且大部分专项资金结余不断地“结转下年”。第二类是各种风险准备金，如防范金融风险金、粮食风险金、偿债准备金、预算调节资金、财政储备金等，这些资金既是为了防范风险，也是一种财政储备。假如风险准备金过多而导致财政资金短缺，从而产生新的财政风险，那么，这些风险准备金就变成了资金浪费。第三类是各种暂存款，有用“以拨代支”等方法将各种资金划出国库、以暂存形式束之高阁的，也有未纳入预算管理作为公共财政“蓄水池”暂存起来的非税收入等。第四类是建设项目结余资金，建设项目竣工后仍滞留在建设单位或资金管理部门的资金。

（二）闲置资金结余金额逐年增大

财政专户是闲置资金的主要载体。每年财政部门编制预算时，都会从公共财政预算收入中按一定比例安排各种各样专项用途资金，这些专项资金从国库列支转入财政专户，为遵循所谓“专款专用”原则，这些资金没有统筹使用。由于专项资金是先安排后使用，所以会出现资金由于某些原因用不出去或不需要用，或今年的资金尚未用完而下一年的资金又安排到位的情况，如此一来，财政专户资金结存越

来越大。今年审计署抽查的18个省本级财政专户存款余额相当于其国库存款的44%便可见一斑。

预算单位实有资金账户是财政闲置资金的另一个载体，专项资金从财政专户拨入预算单位实有资金账户后，资金调度和预算执行主要由预算单位掌控，财政部门不能及时、准确地了解资金运行及执行情况，对结余资金不能及时清理并调整预算，结果，结余资金年年滚存，同时财政预算又年年拨款，使实有资金账户结存资金规模逐年增大，甚至出现滚存数额远大于当年预算数额的情况。如今年审计署公布的22个部门项目支出结余结转超过当年预算的35%，最高达189%。

（三）闲置资金未能实现较好的保值增值率

无论是财政专户，还是预算单位实有资金账户，都在各商业银行开设，也就是说闲置资金均在商业银行，由于这些资金属财政资金，可用于保值增值的途径并不多，无非是定期存款、协议存款、通知存款等业务，但如果能灵活运用这些银行业务，也可以获得较高的利息收益。从审计情况看，闲置资金大部分都以活期存款存放，如2012年某地财政专户存款58%存活期，42%存半年以下的定期，全年收益率只有1.02%，远低于当年CPI指数2.6%。闲置资金看起来获得了比活期存款高的收益，实际上却在贬值。

二、财政资金闲置产生的主要原因

（一）操作层面

一是从财政预算编制情况看，一方面财政“打捆”预算、代编预算大量存在，编制预算缺乏科学依据，资金安排规模与项目需求不匹配，导致大量财政资金闲置；另一方面部门预算编制不够合理，以前年度有大量结余资金，却没有统筹安排使用，致使资金滞留于预算单位。二是从专项资金管理情况看，首先项目执行缓慢，不能如期实现目标，甚至项目多年未开展也未将资金收回重新利用；其次，资金安排部门与资金使用部门信息不对称，导致资金不能及时使用；再次，在需进一步分配的专项资金中，“重分配轻管理”现象普遍，资金分配后没有跟踪检查，不能及时掌握资金使用情况。未能通过“管理”来进一步促进资金科学分配，导致有的单位存在资金滞留，有的单位则存在资金缺口。三是从政府投资项目管理来看，一方面是资金计划与工程进度脱节。计划部门要么在下达年度资金计划时没有充分了解工程进展情况，计划资金远超工程进度所需资金量。另一方面是重投资轻管理，尤其是疏于资金管理，大量项目结余资金没有及时清理，滞留在项目执行单位或有关部门，影响资金循环使用。

（二）体制机制层面

一是财政管理体制不够健全。一是从党的十七大开始提出要推行政府收支全口径预算，但至今仍未建立起统一规范的政府预算体系，预算完整性不高，大量财政资金仍游离在政府预算之外；二是各项财政制度改革不够到位，如部门预算改革方面，相关预算制度与实际不适应，具体表现为基本支出定员定额不健全,项目支出范围不清、标准不科学，相关预算口径不规范,预算约束力不强等；在国库集中收付制度改革方面，则存在有的地区改革进展不平衡、改革措施不到位、改革方式不规范等问题，国库集中收付没有实现“全覆盖”，各地财政专户和预算单位实有资金账户依然大量存在，且在这两类账户流转的财政资金呈逐年上升趋势。

二是人大监督机制形同虚设。每年人大及其常委会要审核上年预算执行情况，同时批准当年预算草案。这是人大及其常委会的权利和义务，而正是这个“法定动作”却成为最大的“走过场”，由此，造成在政府预算中人大监督乏力的事实。出现这种情况主要有两方面的因素：一是“不敢管”，领导意志决定重大资金投向,这种情况在政府预算中还大量存在,如财政根据政府会议决定安排专项资金,即使人大认为资金安排不合理,需要“管一管”时，也需背负对抗党委和政府的枷锁，有种与党委和政府过不去的意味；二是“管不了”，审议预算草案是个技术活，需具备一定的专业知识，从人大财经委员会的组成人员看，拥有财经专业知识的人不多，即使有，也因各种原因不敢说话；再者，预算草案的编写不够科学，由大量数据堆砌而成的文件艰涩难懂，在短时间内根本无法看懂、消化，更何况审议、监督。

三是政府部门间工作协同机制不健全。因公共财政资金僧多粥少，加上存在部门间利益割据、信息不通，资金需求部门与资金供给部门存在较大的博弈。对于有利可图、关系前程的，部门通过报大数、做工作、使出浑身解数去“跑钱”、“跑项目”，而其他的则是“等安排”。二是项目资金分配标准不一，有的工作经费存在富余，有的则存在资金缺口。这些情况不但影响预算执行力度，还影响政府公共服务质量。

三、规范财政资金管理的对策建议

（一）规范预算编制，从源头上防止资金闲置

一要加强预算编制的科学性和准确性，将各类收支统一纳入预算编制范围，实行全口径预算。建立以经济预测为基础的预算编制模式，实行零基预算，避免以收定支、“打捆”预算、代编预算等不规范的预算编制方式；二要明确预算编制项目，细化预算编制内容。将预算收支细化至项目，明确项目所要达到的结果或效果，按实际工作需要合理安排支出，综合反映政府职能活动和每项职能运行中产生的费用，以及政府投入产出效应；三要健全基本支出定员定额，明确项目支出范围及标准，杜绝在基本支出上“吃空编”、预留指标过大，在项目支出上预算能大就大、求大不求精的现象。

（二）强化预算执行管理，通过事前事中的有效控制防止资金沉淀

首先，积极落实国库集中收付制度改革，切实将国库制度覆盖至所有预算单位和所有财政资金，完善国库集中收付运行机制，确保国库集中支付在整个财政管理体制中的核心作用；其次，加强财政专户和实有账户管理，加大力度清理闲置、沉淀资金，建立财政资金定期清理机制，及时将资金用于急需领域，实现资金的有效利用；最后，加强预算执行情况的检查，逐步建立预算执行动态监控机制，将所有财政资金和全部预算单位纳入监控范围，形成事前事中有效控制、事后跟踪问效的监管模式。

（三）加强财政资金监督，坚持“问效”与“问责”结合，提高财政预算执行的严肃性

一是加大人大财经监督力度。首先，人大及其常委会要严格预算草案的审查，努力做好组成人员财经预算审查业务知识的学习培训工作，引进精通预算业务的专业人才，切实提高预算审查能力；其次，加强预算执行情况的审查，敢于“问效”，不能重复过去“花没花完钱”的简单追问，而要对每笔财政资金进行“性价比”考核；最后，加大对个别资金、项目的调研，人大及其常委会在例行检查、听取有关部门报告之外，可选取个别资金或项目的运行情况作深入调研，达到以点带面的监督效果。

二是加大国家审计监督力度。首先，不断深化财政审计，以财政资金流向为主线，突出资金使用效益，把审计监督重心从预算执行的规范性、合法性、合规性，转向更加关注财政投入的效益性和效果性；其次，不断推进专项绩效审计，以项目或专项资金为依托，重点反映经济性、效率性、效果性方面的问题，以及体制机制等方面存在的不足，从宏观层面提出完善部门单位之间沟通协调机制、加强政策执行后续跟踪和持续改进等方面的审计意见；最后，开展部门行政效能审计，使传统财政财务收支的真实合法性审计向行政效能延伸，通过审查部门人员经费、“三公经费”、会议费、培训费等行政成本，重点关注因管理不善、决策失误造成的严重损失浪费，披露部门在履行政府职能的效率和效果上存在的问题并提出改进建议，从而实现降低行政成本、提高行政效能的目的。

三是加大纪检监察部门的效能监察与“问责”力度。建立健全政府重点项目的绩效评价和问责制度；对政府重点项目实行项目化管理，从项目内部管理、资金使用效益、项目实施效果等方面，定期对政府重点项目进行绩效考评；对项目实施过程中出现违法违规现象的单位及责任人，严格按照有关的法律法规进行处理处罚，通过“问效”与“问责”相结合，不断优化政府重点项目运行模式，持续推进政府重点项目提速提效。

（四）加大社会公众监督，促使财政资金使用更加公开透明、规范高效

一要继续规范政府部门的预算公开，扩大公开范围，细化公开内容，不但要公开公共财政预算，还要公开政府性基金、非税收入、专项资金等，将完整的政府开支信息置于公众监督之下，增强预算透明度和刚性约束；二要推进部门预算执行情况的公开，在近年公开“三公”经费的基础上，将公开范围扩大至部门预算执行的所有情况，让公众知道政府部门花了多少纳税人的钱，钱是怎么花的，办了多少事，办事效果如何等等；三要将公开的形式通俗化，在内容上尽可能详细，有“总账”也有“明细账”，让普通市民看得懂，还要创新和畅通公开载体和渠道，让公众能及时获取相关信息、了解有关情况。

人大监督、纪检监察或国家审计监督，都属于体制内部监督，在特定情况下会出现监督失效问题，只有加大外部监督力度，通过媒体、网络以及公民申请等方式形成强有力的外部监督，使内部监督与外部监督并驾齐驱，形成监督合力，才能真正促使财政资金使用更加规范、更加高效。

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2014）04-0031-03

2014-04-22

许志容，深圳市龙岗区审计局科长、审计师、注册税务师。