我国农业政策性金融发展面临的问题及成因探讨

水向东+鲍杰

内容摘要：农业政策性金融是农村金融的重要组成部分，有着政策性和金融性的特点，在贯彻执行国家农业发展政策过程中发挥着重要作用，中国农业发展银行是我国现阶段唯一的农业政策性金融机构。正确分析和认识我国农业政策性金融面临的问题和存在的不足，对我国农村金融体制的健康发展有着重要的意义。

关键词：农业政策性金融 问题 成因

我国是农业大国，农业已经有悠久的发展历史，随着货币的出现和农产品成为商品开始，我国就逐渐出现了农业金融活动。从国家政权开始利用农业金融活动来促进农业的发展开始，就产生了农业政策性金融，可以说，我国的农业政策性金融是随着农业的不断发展而产生和发展的，对农业和农村的发展起着不可替代的作用。现阶段我国农业政策性金融依然存在供求失衡、运作不合理等问题，政府在相关金融立法和监管方面也存在不足，在某些方面却又干预过多，对农业政策性金融的健康发展造成不利影响。造成这些问题的原因既有外部环境因素的影响，又有其内部因素的影响。

我国农业政策性金融存在的问题

（一）农业政策性金融供求失衡

农业政策性金融供求失衡是指农村政策性金融供给与需求不相等的情况，在我国主要表现为供给小于需求。我国农业政策性金融的需求主体众多，包括农户、农村企业、政府等，具有多层次、多样化的特点，他们都需要政策性资金购置农业生产资料和生活资料，改进农业生产技术、购买农业生产机械以及改善医疗卫生、教育条件、建设农田水利设施等都需要大量的资金。但是，现阶段我国的农户、农村企业和政府都对农业政策性金融有着较强的需求，并呈现出多层次和多样性的特点，但是我国农业政策性金融的供给严重不足，远远不能满足我国农业快速发展的需求。

（二）农业政策性金融运作不合理

2005-2011年间，农业发展银行总资产、贷款余额、总负债、发行债券等基本呈逐年上升趋势，向央行借款则呈下降趋势，这主要是因为农业发展银行通过金融市场发行债券筹集资金逐渐增加，对央行再贷款的依赖度降低。金融运作不合理主要表现为：资金负债结构失衡、资金运用效率低、机制不完善，管理水平有待提高。

（三）政府干预不当

适度的政府干预能够有效地解决市场失灵问题，而政府干预不当则有可能破坏市场秩序，降低经济运行的效率。现阶段我国农业政策性金融存在的主要问题有：

1.相关立法滞后。世界各国发展农业政策性金融首先会制定相应的法律法规，较早的有美国的《农业信贷法》、《农业保险法》和法国的《土地银行法》、《农业信贷银行宪章》；较晚的有日本的《农林渔业金融公库法》、《农业合作法》和韩国的《农业协同组织法》等，这些法律法规对农业政策性金融的依法经营、规范管理起到了积极的作用。而我国的农业发展银行是依据《关于组建中国农业发展银行的通知》成立，经营原则和业务范围等则由《中国农业发展银行章程》确定，法律制度处于缺失的状态，具体运营过程中如何处理与政府、与其他金融机构之间的关系等，缺乏相应的法律依据，法律地位不明确。目前我国的金融立法日趋完善，但是专门针对农业政策性金融的法律缺失，立法滞后使农业政策性金融无法可依，制约着自身的健康持续发展。

2.监管不到位。目前我国对农业政策性金融采取的是多头监管模式，银监会审核农业发展银行的高管任职资格及市场行为，国家财政部审核财务费用，其他相关业务则由商务部等相关职能部门监管。多头监管带来了监管缺失和监管越位并存的问题，农业政策性金融的经营计划、利润补偿等无人问津，而具体的审批等环节又监管甚严，使金融机构缺乏经营自主权。随着农业政策性金融的发展，已经获准经营商业性业务，这就要求制定专门的法律规范进行有效的监管。此外，由于缺乏农业政策性金融绩效的评价，也会影响资金投入和使用绩效。

我国农业政策性金融问题的成因

（一）外部因素

1.农村经济体制改革滞后。我国农村自从开始实行家庭联产承包责任制以来，大大激发了农民的劳动积极性，农业生产得到了很大发展，也拉开了我国经济体制改革的序幕，在农业改革发展史上有着划时代的意义。随着农业和农村经济的发展，原有的个体经营方式弊端日益明显，客观上要求对现有的农业生产方式进行改革，发展适度规模经营，发挥规模优势，采用现代化的生产技术，满足农业生产社会化的需要，发展农村的市场经济。为此，应该依靠科技进步，加强农村建设，推动农业合作经营，加强农村基础设施的建设。但是现阶段我国农村的经济体制改革滞后，具体表现为：虽然提出了发展农业适度规模经营的目标，却没有制定相应的土地产权流转等制度，增加了农业规模经营的难度，没有制定农业产业化的实施机制，当前农户依然是主要依靠家庭单位进行农业生产活动，农业劳动生产率难再有大的提高；我国的粮食流通体制改革坚持市场取向，取得了一定的效果，但是还没有达到市场调节粮食供求的改革目标，如何保护主产区和种粮农民的经济利益，调动农民的种粮积极性，保障我国的粮食安全，依然是今后相当长一段时间内改革的重点；还没有形成有效的农业保护机制，无法切实保护农民的利益；农村经济结构有待优化，农产品结构无法满足市场经济的需求。国内外农业政策性金融发展的实践证明，只有尊重市场规律的作用，才能实现自身的持续健康发展。我国农村经济体制改革滞后的现状带来了农业政策性金融供求失衡等问题，制约了农业政策性金融的发展。

2.农村金融体制改革缺乏稳定性。改革开放以来，为了适应经济快速发展的需要，我国一直在进行金融体制改革，逐步建立起一套具有中国特色的金融体系，取得了较好的效果。农村金融服务体系对我国“三农”问题的解决有着重要的意义，影响到国民经济的协调发展和国家经济政策的实施，农村金融体制改革也是我国金融体制改革的重点和难点，完善现有的农村金融服务体系是农业和农村经济发展的必然选择。1996年，国务院颁布了《关于农村金融体制改革的决定》，提出我国农村金融体制改革是要建立和完善以合作金融为基础、政策性金融与商业性金融分工协作的金融服务体系，为农业技术进步和农村经济发展提供方便快捷的服务。但是在具体的操作过程中，商业性信贷资金受利益驱动逐步退出农村市场。成立之初，国有四大银行尤其是农业银行在农村设有数量众多的营业机构，向商业化转化以后，四大银行受利益驱动，不仅没有随着经济的发展在农村增设营业机构，反而由于农村经济效益低而撤销合并现有机构，把经营的重点转向城市等期望收益更高的地方，曾经办理过政策性金融业务的农业银行和人民银行也不例外。例如，中国农业银行基本取消了对农村地区零散农户的业务，经营的重点转向大型乡镇企业和城镇，农业贷款也以高新技术项目和菜篮子工程为主，其他商业银行已基本不再办理农村信贷业务，农村信用合作社的改革依然存在产权归属模糊等问题，尚未取得突破性进展。endprint

3.认识不到位且政府支持力度不够。我国的理论界对农业政策性金融还没有一个统一的认识，政策性金融机构的目标、法律地位等没有一个清晰准确的界定，只有一个比较笼统的描述，实践中产生了很大问题。有学者认为，农业政策性金融机构与商业性金融机构应该形成一定的竞争，也有学者认为，政策性金融机构要体现出政策性，不应与商业银行形成竞争，这些认识在很大程度上影响了农业发展银行的相关政策和业务范围，经营方向不明确，在很大程度上受到官员意志的影响。在实践中，我国更注重贯彻国家经济发展政策和保护粮食安全，对开发农村市场、保护农业可持续发展、增加农民收入等方面重视程度不够，造成环境破坏和灾害频发等问题，农民收入增加缓慢，城乡贫富差距增大，这又反过来影响了国家经济发展政策的实施。粮食供给方面，我国重视数量忽视质量，粮食总量有余而质量不足，存在结构性矛盾。

（二）内部因素

1.农业政策性金融自身的固有矛盾。农业政策性金融是政府为了克服市场机制在资源配置方面的缺陷、支持和保护农业的举措，具有公共产品的特点，在实施过程中存在着“搭便车”的现象。例如在农业发展银行为农村企业和农户提供低息的政策性贷款时，不符合条件的企业或项目也会借机提出申请，甚至会产生寻租行为，导致政策性贷款的支持面拓宽，偏离了支持重点，影响了农业政策性金融的实施效果，也增加了贷款资金的管理难度。农业政策性金融在实施过程中会带来正反两方面的影响：一方面可以对弱质性的农业进行支持和保护，实现国民经济的协调发展；另一方面政府对农村金融的过多干预会抑制农村金融体系的发展，造成农村金融机构萎缩，产生严重的供求矛盾，导致信贷资金配置效率低下，农村过于依靠政策性金融，阻碍农业和经济的发展。农业政策性金融受政府影响很大，如果政府的权力被滥用，无疑会降低信贷资金的使用效率，甚至影响到国家经济政策的实施。例如1997年以前，一些地方政府要求企业挪用政策性贷款资金来解决企业的资金问题，用于下岗工人工资的发放等，这种行政干预的方式给金融机构造成大量的呆账坏账，使农业企业产生对政策性的依赖心理，也阻碍了农村金融市场的发展，破坏了农村的金融生态环境。

2.政策性因素影响农业政策性金融的资产质量。农业政策性金融的政策性主要体现在为国家的经济方针服务，不以盈利为主要目标，一些项目的投资风险很大，贷款的坏帐比例较高，商业性金融不愿涉及，这些项目恰恰是其投资的重点，尤其是关系到农业长期发展的基础设施建设项目。但是农业政策性金融并没有因为自身承担的任务较重而获得较低的筹资成本，甚至比商业性金融的筹资成本更高，来自于存款的资金需要到期还本付息，拖欠中央银行的再贷款意味着罚息，因而其贷款利益经常处于倒挂状态，资产质量不高。1997年农业发展银行的清理结果表明，不良贷款的比例超过40%，其中开发性贷款中有44.1%为不良贷款。1994年到1996年间，中国农业发展银行的业务由农业银行代理，因为难以进行有效的监督而产生了“道德风险”问题，农业政策性贷款的收购资金大量流失；同时企业将政策性贷款看作是财政拨款，缺乏还本付息的意愿，而银行工作人员以执行政策的名义发放贷款，承担的责任较小，导致审批及资金使用情况的监督松懈，也在很大程度上降低了资产质量。

结论

作为一个发展中的农业大国，农业在我国国民经济中有着重要的特殊地位，农业、农村、农民问题能否妥善解决直接影响我国的社会主义现代化建设进程，农业和农村经济的发展有着重要的意义。农业政策性金融具有政策性的特点，在支持农业和农村发展方面发挥了重要的积极作用，推进了我国经济快速发展。但随着经济的发展，农业政策性金融供求失衡、运作不合理、法律制度不健全、监管不到位等问题逐渐显露出来，既造成了有限金融资源的浪费，又影响到了支农效果的发挥，对农村金融市场的发展也造成了不利影响，这一方面有农村经济体制改革滞后、金融体制改革缺乏稳定性、政府支持力度不够等外部原因，也有农业政策性金融自身的固有矛盾、政策性特点影响资产质量、实施效果难以评估等内部原因。在新形势下，加强对我国的农业政策性金融进行改革，解决农村和农业发展过程中遇到的问题，充分发挥农业政策性金融的作用，促进农业及金融机构自身的持续健康发展，有着重要的理论和现实意义。

参考文献

1.胡学好.中国政策性金融理论与实践.经济科学出版社，2006

2.王延增.WTO与我国农业政策性金融.东华大学出版社，2003

3.岳意定.改革和完善农村金融服务体系.中国财政经济出版社，2008

4.张杰.中国农村金融制度：结构、变迁与政策.中国人民大学出版社，2003

5.张杰.中国农村金融制度调整的绩效：金融需求视角.中国人民大学出版社，2007endprint