城市社会管理创新的“丰台样本”

■ 特约记者 马姗姗

城市社会管理创新的“丰台样本”

■ 特约记者 马姗姗

在我国城市化快速推进过程中，人口也在大规模流动，很多城市形成了城乡接合部。城乡接合部往往是流动人口的主要聚居区，同时也是城市扩展的最前沿，集中了城市化过程中的诸多难题。如何创新社会管理，妥善解决城乡接合部的一系列特殊难题，北京丰台区作出了有益的探索。

丰台区位于北京市西南部，辖区内15个街道（地区）办事处分布在两个镇和三个乡，城市与乡村交错并存，具有典型的城乡接合部特征。同时，丰台区内集中了北京对外交通的几个主要枢纽，如北京西站、丰台汽车站，流动人口聚集成为该地区的重要特征之一。

面对城乡接合部、流动人口集中地等带来的严峻挑战，丰台区以党建为核心，下移工作重心，统筹管理与服务、市场与社会、民主与民生、维权与维稳、德治与法治、公益与公共、城市与农村，在城乡接合部社会管理方面进行了新的探索。

2013年，围绕社会管理创新，对外经济贸易大学社会管理研究中心在丰台区进行了为期三个月的实地调研。其间，共召开社工委、民政和街乡镇等各层级座谈会23次，走访基层干部群众50余人。调查显示，丰台区以党建为核心探索的社会管理，已覆盖全区各个领域、各个环节，实现了密切联系群众、以党建带社建、把群众从陌生人变成熟人亲人的社会管理新格局。

社会管理的“丰台密码”：以党建为核心

丰台区以党建为核心探索和创新现代城市社会管理，归纳总结其具体做法，主要包括以下几个方面：

1、绘制“民情图”走进百姓。针对行政管理中存在的“机关化、被动化、表面化”等问题，丰台区抓住社区这个服务群众的神经末梢，绘制出反映居民服务需求的“民情图”，“带民情图走进群众、为群众办小事办实事，带回民意，赢取民心，在服务中实现管理”。“民情图”主要有三大特色：一是变被动为主动，用“四化入户”（入户工作制度化、入户工作指标化、入户工作长效化、入户方式人性化）进行约束，建立稳定的长效机制；二是变“等人”为“上门”，民情信息全搜集；三是变随意为精确，服务项目点对点，将工作触角延伸至每个家庭，做到有的放矢，精确服务。角门东里二社区 “两委”，从2011年至今共入户2547户，开展慰问高龄、病、困的党员和群众248户，其他181户，同时还解决了公共文体设施、楼房供暖、煤气泄漏、楼道清理等6件与群众生活关系密切的重大事项。“民情图”是丰台社会管理中解决民生问题的新创举，集中体现在基层公共服务上。

2、以社区事务会商会深入群众。丰台将中国传统的“乡绅治理”与现代中国“民生民主诉求”结合起来，以社区事务会商会为核心，让政府职能部门参与进来，依托“四个平台、四类人群”为居民办小事。四个平台包括“议事平台、监事平台、处事平台、评事平台”，四类人群包括社区内起“骨干作用的人大代表、核心角色的居民代表、基础地位的普通居民、重要补充的流动人口”。通过这四类人在四个平台上的碰撞、会商，确保“小事会议定，大事不出街”。由于会商会的决策、执行透明度及事物监督具有实效性，居民对政策条款、决策背景都有了切身的认识，其与街坊邻里、社区工作人员、机关工作人员之间的交往层次逐步深化，缓解了猜忌和误会。

3、用集体经济与村规民约引导群众。社会管理中“集体经济的法治”，是用法治的手段使集体经济成为社会和谐发展的发动机与稳定器。如城镇化中新建社区的张仪村，通过三方面的实践来完成“集体经济的法治”：一是进行股份制改造，用现代法治经济机制维护村民利益；二是在生产方面明确村民在村办企业中的产权关系；三是顺应现代法治社会潮流，发挥物业管理的效用。与“集体经济的法治”相比，张仪村的“村规民约的德治”则将乡村自治传统方式有机整合到现代社会管理之中，以“约定”让村民动起来。张仪的“村规民约”有三大特征：一是内容全面，贴近实际，容易让村民接受；二是制度约束，激励有效，激发村民参与；三是运行规范，监督到位，督促村民力行。张仪村最新版《村规民约》章程出台后，村民纷纷对自家的违规行为进行自查整改，为共同维护小区环境作出了积极努力，移风易俗的新气象也逐步出现，在村党员干部的带动下，在小区内搭大棚办红白喜事的没有了，群众纷纷表示“我们搬上了宽敞明亮的楼房，认识也得到提高”。

4、用市场机制动员群众。用市场经济的思维、市场机制的手段动员群众参与社会管理，进行社会管理的“成本核算”与“效益分析”，是丰台社会管理所进行的工作创新之一。这其中，推动经济发展和创新社会管理“双线合一”的模式，是丰台城镇化地区社会管理的一种重要探索。丰台区花乡草桥村是用市场手段动员群众进行社会管理的典型范例，其主要做法：一是靠“福利实惠”实现经济激励，实现对本村居民的动员；二是靠“变堵为疏”，用“社区免费班车”将运营“黑车”“黑摩的”人员挤出草桥；三是靠“机制动员”，使保安队伍、联防队与城管、公安部门形成合作机制，让更多人参与社区管理。目前，草桥村已顺利实现农村城市化、产业非农化、农民市民化、城乡一体化的“四化”建设，是远近闻名的全国文明村，获得了“全国创建文明村镇工作先进单位”、“全国社区商业示范社区”等近20项殊荣。

5、通过“永善劝导”组织群众。“永善劝导”的秘方是在相对熟人社会中，动员闲散社会力量进入公共空间，用“劝导”这种柔性管理的方式规范公共行为、维护社会秩序，是在群众的生活“小事”中做群众自治的“大文章”。“永善劝导”的主要内容有四个方面：一是广泛动员，激活闲散存量资源，成立以社区中退休老同志为主体的劝导服务队；二是党建先行，引领居民自管自治，在劝导队中成立了党支部，逐步形成了“社区党委——志愿服务型党支部——特色党小组”这样一个全新的组织架构；三是T型发展，功能外延拓展，劝导范围从配合执法部门治理游商泛滥、环境脏乱，延伸到小区、楼门、阳台、家庭；劝导内容从市容秩序延伸到环境卫生、安全维稳、市民行为、应急帮助；劝导对象从劝导小商小贩延伸到居民住户；四是刚性管理，柔性服务。专门制作了《市民劝导队工作手册》，对劝导方式和技巧、劝导文明用语等进行了详细说明，如劝导工作先肯定再劝导等等。如今，劝导服务已经走出永善、走出丰台、走向首都，截至2012年底，北京市共有劝导服务队6000多支，劝导队员20万人。

6、以“网格化”治理融合党群干群关系。丰台区以街道（乡镇）为突破口，全面推进网格化社会服务管理体系建设，该区对“万米单元网格”进行细化调整，由过去的4634个调整为9548个，方便了“工作单元网格”的划分和问题的准确定位。在此基础上，以属地社区方便管理为原则，16个街道291个社区共划分“社会服务管理网格”981个，配备了981名“格长”及其他网格督导员、信息员共9600余人，实施网格化常态巡查管理。2013年8月，在实现城市地区网格化全覆盖的基础上，丰台区在五个乡镇全面启动了农村地区的网格化试点工作。“网格化治理”让基层党员融入群众，确保了每个网格都有党组织、每个党员都在网格中。作为典型农村社区的花乡黄土岗村，在网格化社会服务管理中，建立由村党总支书记、党办主任、物业公司经理等组成的领导小组，推选出有威望有能力的党员担任总楼门长，由楼门长主动上门主动协调解决问题。马家堡街道将街道15个社区划分为59个网格，并在网格中建立了“街道工委——社区党支部——网格党小组”三级党组织网格体系，有效实现了“小事不出社区”的群众自治。

7、推动非公党建扩大社会组织基础。丰台主要依托两种形式的党建工作服务站开展非公企业党建，即在商务楼宇聚集的地域以楼宇党建为主，依托专职党建工作者建站，在商务楼宇较少或是没有商务楼宇的地域以社区党建为主，依托社区建站。基于这两种方式，丰台区较好地实现了“两个覆盖”。同时，丰台区还在区级层面上建立直接联系制度，对全区重点单位、重点企业直接联系、指导和帮扶，促进工作真正触到底部。仅2012年，就分别以授课、调研、以会代训的方式，先后到25个党（工）委，进行了32次实地走访和专项指导。非公党建的目的是壮大党员队伍，仅2012年全区非公企业新增正式党员1412名，流动党员1069名，实现了“员工50人以上企业有党员”的目标。丰台非公党建工作扎实稳步推进，得到了党政机关干部的普遍认可。

社会管理创新取得明显成效

丰台区委书记李超钢介绍，经过几年的探索实践，丰台区社会管理创新积累了很多宝贵经验，取得了显著成效，践行了党的群众路线，体现了党的十八大报告提出的“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”精神。

1、及时有效化解了基层矛盾纠纷

反映群众服务需求的民情图、融合民主民生诉求的社区事务会商会、网格化管理等社会管理创新举措，提高了公共服务的精准性，调动了群众参与社会管理的积极性，形成了快速发现矛盾、及时排除矛盾的长效机制，有效地将各种矛盾化解在基层，促进了社会的和谐稳定。卢沟桥街道“大井社区新闻直播间”自开办以来，共举办24期、35场，设置了居民议事厅、政策宣讲堂、阳光展示栏、回音壁、社区风采五个栏目，为居民搭建了参与社区事务讨论的开放空间，增强了各相关利益方的沟通协商，保障了居民参与、知情、表达、决策和监督的权利，扩大了居民自治，推进了基层民主协商，有效化解了社区的热点难点。和义街道建立了《社区事务会商会制度》，搭建了社区协商议事平台，商会参与人员广泛，有居民、政府、社区、企业，实现了更加广泛的基层民主，同时，增强了基层民主的灵活性，更好地提升了居民参与基层民主的积极性，提升了群众自我服务的活力。2013年，和义街道累计召开社区会商会63次，参与群众1360余人次，搜集、汇总群众意见、建议70余条。通过会商会，解决实际问题50余件。未能及时解决的问题，通过会商会居民与相关单位的参与沟通，也都得到了居民的理解，矛盾问题大部分化解在了基层。

2、显著提升了城市精细化管理水平

网格化社会服务管理工作，在信息化城市管理的基础上搭载人、地、物、事、组织等新的社会服务管理内容，形成了及时发现并有效解决问题的工作机制。通过梳理管理事项、划分单元网格、落实“网格五员”、构建指挥平台等网格化管理措施，丰台区有效提升了城市精细化管理水平。如东高地街道将网格工作与社区平安创建工作相结合，做到“网格有人巡、民意有人听、案件有人办”，2013年一季度在群众安全感满意度调查中，满意度为98.9%。同时，丰台区还按照“试点先行、突出实效；整合资源、加大投入；点面结合、逐步推进”的原则，完成了103个“智慧社区”试点社区建设。

经过近几年的不懈努力和管理创新，丰台区在2012年首都城市环境综合考评中，从以前城六区排名倒数第一，跃升为全市第二。2013年丰台区继续巩固2012年环境建设年的成果，取得环卫作业和城管执法继续排名城六区第一、市容卫生干净指数排名第二、城乡环境综合评比排名第三的好成绩。

3、促进了群众参与，密切了干群关系

丰台区通过实施基层民主选举、社区会商会等举措，鼓励群众参与社会治理，尊重各类群体的意见和建议，使不同社区的不同居民的意见都能得到充分表达，并由街道牵头，集中解决了一批较为集中和突出的问题，增强了各界群众的参与意识。如马家堡各社区在规划研讨会后，都完成一份本社区的《幸福社区建设行动规划纲要》，明确提出社区存在的问题、解决措施及实施时间。社区、街道立即着手解决问题，并由居民检查和评价，形成“发现问题、收集问题、解决问题、评估效果”的良性循环，实现了从群众参与向群众评价的创新，真正将群众满意作为工作的评判标准，实实在在地为群众做事，赢得他们的依赖与支持。

4、推动形成了崇德向善的文明风尚

劝导队、社区事务会商会、村规民约等社会管理创新管理方式，扎根基层，落脚社区，动员和发动广大居民，引导群众积极参与维护公共秩序、改善城市环境、践行文明礼仪等社会公益活动，使文明向善在丰台区蔚然成风。为解决违章停车、乱摆摊点、店外经营等造成的交通拥堵、环境脏乱等城市管理难题，丰台区永善社区成立了由社区党委和居委会牵头的“社区环境秩序劝导队”，对不文明行为依法进行反复耐心宣传劝导，发挥居民自治作用，共同维护美好家园，形成了文明风尚，共建秩序良好的和谐家园，目前已经成为丰台区文明建设的一张闪亮名片。丰台区推广了市民劝导队，截至目前，全区共有299支市民劝导队，志愿者2万余人，实现了劝导队社区100%全覆盖；劝导内容从最初劝导游商游贩拓展到文明交通、文明经营、文明出行、文明用语、文明养犬等全方位劝导。在此基础上，丰台区着力推动社区志愿服务活动开展，开展治安巡逻、城市管理、环境整治、矛盾纠纷调解、园博会服务保障等志愿服务活动近3万次。