让农民“进得来、留得住、过得好”——滁州市推进农业转移人口市民化的实践与思考

■张祥安

（作者系滁州市人民政府市长）

城镇化的关键是农民市民化。让农民融入城市，关键是让农业转移人口“进得来、留得住、过得好”。近几年，滁州市经济社会实现了平稳较快发展，尤其是第二、三产业的发展为农民创造了大批进城就业的机会。据统计部门抽样调查分析，2013年，滁州市由农村向城镇转移的劳动力占41%。

进城路径

滁州市在推进农民市民化过程中多管齐下，积累了一些做法，创造了较好的环境。

一是产业驱动，为农业人口转移开辟渠道。农业转移人口能否进得来，关键在于城镇有无产业支撑和就业需求；能否留得住，关键在于能否在城镇实现稳定就业并有发展。近年来，利用滁州作为安徽对长三角开放“桥头堡”的独特区位优势，着力承接产业转移，初步形成了先进装备、智能家电、新型化工、新能源、硅基材料、农副产品深加工六大主导产业，为农民进城提供了大量就业机会。同时，加速推进产城一体化，进一步提升产业支撑和人口集聚能力。

二是城镇带动，为农业人口转移提供条件。城镇化是人口迁移的过程，本质是农村人口转移到城市的过程。近年来，滁州市加快美好新滁城建设，实施“131”组团发展战略，以滁州主城区为中心，以周边来安、全椒两个县城和紧邻南京的来安汊河新城为副中心，以琅琊山旅游区为依托，规划建设200平方公里、200万人口的美好新滁城。全市城镇化率从2008年的39.4%上升到2013年的46.5%，城镇的吸纳力和承载力得到增强。

三是三产带动，为农业人口转移拓展空间。坚持把发展服务业作为提供就业岗位、带动农民增收的重要措施来抓，强化政策扶持，注重规划引导，大力发展物流、金融、社区服务等新兴服务业，规范提升商贸流通、交通运输、餐饮住宿等传统服务业，全面推进文化、旅游、医疗卫生等公共服务业，第三产业呈现速度加快、结构升级、效益明显、增势强劲的局面。

四是政策推动，为农业人口转移创造机会。力求从保障性住房、社会保障和就业服务等方面平等对待新进城务工人员。即要做到“以住房‘安’人，以平等‘待’人，以服务‘融’人。”

制约因素

从目前看，滁州市推进农业转移人口市民化仍然存在不少制约因素。主要表现在：

一是配套政策不完善。公共财政体制、城乡户籍制度、社会保障制度、土地流转机制、农业产业化经营机制等方面的改革与创新不够，加之部分农民工“落叶归根”的传统思想较重，认为自己生在农村、根在农村，进城只是为挣钱养家，不愿意放弃土地，最终还会回到农村，没想成为市民中的一员，一定程度上制约着农业转移人口市民化。

二是自主购房不乐观。进城农民最关心最关注的就是住房问题，大多数人认为，无法承受城市的高房价，仅按2013年全市商品住房销售均价4042元/平方米计算，买一套100平米的楼房，连购房加装修，一般在50万元左右，买二手房价格也便宜不了多少。这样的价格对于家庭收入比较低的进城农民，仅靠自己经济实力无法购买，进城后“居者有其屋”的理想与现实之间差距太大。

三是就业环境不宽松。进城农民初中及以下文化程度的占75%，较大一部分人没有参加过任何技能培训，大多在建筑、服装、玩具、服务等行业从事技能要求不高的工作，工资水平较低，职业不稳定，流动性较强，社会保障不全，而城市生活成本高、压力大，使农民对城市生活既向往又觉得遥不可及。农民进城镇创业普遍存在资金短缺问题，而针对农民工自主创业的小额贷款发放门槛高，一方面农民工缺少信用担保，没有贷款的资质，另一方面信贷部门出于自身利益考虑，不愿把贷款发放给白手起家的农民。

四是社会保障不到位。劳动权益得不到保障，政策规定用人单位必须与农民工签订劳动合同，一些企业由于管理不规范，农民工劳动合同签订率较低，容易产生劳资纠纷，损害农民工正当权益。部分保障因缴费门槛高、企业负担重或农民工流动频繁、转移接续困难而难以实施。子女进城就学权益得不到保障，大多数城市公共教育资源供给没有跟上农民工进城步伐，进城农民子女就学难。

如何突破？

农民进城入镇居住是推动城乡一体化科学发展的现实举措，也是一项长期系统工程。在推进农民进城落户工作中，应着力在以下几个方面狠下功夫：

在深化改革上下功夫。深化户籍制度改革。本着“降低门槛、放宽政策、简化手续”原则，实行居住证制度，全面放开县城以下户籍和有序放开城市户籍登记，使进城农民分批享受市民待遇。推进农村土地管理制度改革。以农村土地确权颁证为基础，以农村土地整治、土地流转和城乡建设用地增减挂钩工作为抓手，加快健全新型农村土地管理制度和机制。建立完善农村集体建设用地使用权流转机制、农民宅基地退让补偿机制和农村土地流转机制，加快农民向城市居民转变。

在产业支撑上下功夫。首先，做大做强工业。推动农民进城，加快工业化进程是重中之重。坚持育大做强和招大引强并重，扶持现有企业特别是骨干企业加快扩张规模，努力增加就业岗位。要统筹劳动密集、资本密集、技术密集型产业的协调发展，认真落实各级扶持政策，大力发展中小企业，扩大就业容量。其次，大力繁荣服务业。要围绕服务业集聚区建设和旅游及其相关产业发展，吸纳更多农民进城就业。再次，稳步发展农业。城镇化客观上是一个农村人口逐步减少的过程，但决不能以牺牲农业和粮食生产为代价。要依托大户、家庭农场、工商企业等，通过土地流转、土地入股、农民变农业工人等方式，来增强农业的效益和吸引力。

在住有所居上下功夫。让农民变市民，最现实的问题是有房住。当前，要把着力点放在解决进城农民想买房却买不起房问题上，从政府服务管理的角度多研究，多想办法。要加大保障性住房供给。加快公租房和农民工公寓等保障性住房建设力度，完善保障机制，让长期在城市务工的人员租得起房、买得起房。还要推进集中居住区规划建设。学习外地先进经验，以城中村、城边村、乡镇驻地及周边村为重点，搞好村庄合并及整体建设规划，逐步建设配套完善的集中居住区，吸纳更多农民向城镇集中转移。

在完善配套上下功夫。近年来，滁州市持续加大投入，加强城市基础设施和公共设施建设，但欠帐仍然较多，随着人口聚集度的提高，配套建设滞后问题将日益突出。下一步，滁州市将坚持地上与地下并重、主体工程与配套工程并重，加快电力、燃气、通信、供排水等管网系统建设，合理配置学校、医院、菜场等公共资源，提高城市综合承载力，为大规模集聚产业和人口提供必要的条件。同时，进一步创新社会治理，提升城市管理水平，打造服务高效新滁城。

在分类推进上下功夫。对农民进城入镇定居不强求步调一致，不搞“一刀切”，给农民最大限度的自主选择权利，分类分批次推进。第一类是基本融入城市的农业转移人口，以举家外出农业转移人口为主，在城市有固定住所和工作。政策重点是放宽落户条件，优先解决城市落户问题，促进其融入城市。第二类是常年在城市打工，但有一定流动性的农业转移人口，以新生代农业转移人口为主，在城里有相对稳定的职业和收入。政策重点是改善公共服务，使其逐步与城镇居民享有同等待遇。第三类是中年以上的第一代农业转移人口，未来10年将逐步退出城市劳动力市场，应鼓励其返乡创业和再就业，引导其在家乡城市（城镇）落户定居，就近就地实现市民化。

在强化服务上下功夫。要强化就业、社保、医疗、教育等配套服务保障，解决进城入镇农民后顾之忧。一是加大技能培训力度。整合培训资源，大量培训“技术农民”和“产业农民”，提升人力资本含量，克服劳动力转移的素质瓶颈。二是加大创业扶持力度。对进城农民自主创业的，在办理工商、税务营业执照、投资注册企业等方面，进一步降低门槛，减免有关税费。金融部门应多方争取小额信贷额度，进一步放宽贷款审批条件，特别在担保抵押方面提供便利，为进城农民创业提供资金支持。三是加大社会保障力度。着重解决好进城务工人员按揭购房、子女就地就近入学、城镇居民医疗保险和新农合并轨、农民工就业平台建设等，稳步推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖，真正实现农民市民化。