历史制度主义视角下再思民族区域自治制度的形成∗

吕永红

(新疆大学政治与公共管理学院，新疆乌鲁木齐830046)

民族区域自治制度是我国基本政治制度之一，是为少数民族群体利益而做出的一种地域性的制度安排，它是中国在国家政权建设过程中，应对民族和地域多样性而做出的一项制度设计。民族区域自治制度已经走过了60多个年头，它在解决和处理我国民族关系过程中发挥了重要的作用。

但是，民族区域自治制度作为一种制度安排，仍然有待完善。特别是近年来，一些多民族地区的民族意识增强，民族矛盾增多，一些人开始反思我国的民族区域自治制度。在反思的过程中，可以说绝大部分人对民族区域自治制度的形成和发展持一种肯定的态度，也有一少部分人认为民族区域自治制度的实施强化了56个民族之间的差异性，使民族意识逐步抬头，不利于民族之间的交融和发展。近几年来，持这种观点的人有逐步增加的趋势，为此，我们有必要从源头上追溯民族区域自治制度的形成，认识到我们党在建国时为什么要采纳民族区域自治这一制度形式，这对于澄清人们思想的疑虑，进一步推进民族区域自治制度的发展具有重要的意义。本文采纳了历史制度主义关于制度形成的相关理论，对我国民族区域自治制度的形成进行了分析。

一、历史制度主义关于制度形成的基本理论

（一）制度生成理论

历史制度主义认为制度生成和变迁有着自身的独特规律。

第一，新制度的创建是在现有的制度的环境中进行的。在历史制度主义者看来，现实制度的产生及其变迁，不可能在制度真空中进行，也不可能存在一个制度真空。任何一种制度的形成和发展都是在既有制度的影响或关联中产生。

第二，新制度的产生源自旧制度本身的冲突，或者因制度环境的变化，原有制度之下的政治主体要求改变现有政治权力结构。由于冲突的双方在建构新的制度时，始终受到现有制度结构的约束和激励，他们的思维模式和认知状况都有可能受制于原有的制度，新的制度的建构也是在旧制度所提供的既存框架内进行的，所以，新制度的形成自始至终必然会受到旧制度的影响和塑造，必然残留有旧制度的一些成分。

第三，新制度在建立的过程中，虽然存在着制度设计的成分，但是制度的起源并是理想化设计的结果。这是因为制度的理性设计必须满足三个条件：（1）制度的设计体现工具理性的理念，即建构某种制度是为了实现某种目的。（2）制度的设计者能够深谋远虑，能够对将来可能发生的事情做出准确的预测。（3）制度的运作完全在意料之中，不允许有意外后果的发生。而事实上，在现实的制度设计和运作过程中，满足这三个条件是十分困难的。首先因为有些制度的选择并不一定就是为了提高工作效率，而是因为它符合既存的传统文化或社会习俗的要求；其次任何制度的设计者都有一定的经验范畴，制度运作的长远后果很难在短时期把握；再次，即使政治家在政策的设计过程中能够以工具理性对待，并且能够预测和把握到事情的发展趋势，但由于时间、精力及掌握的信息的限制，新制度建构者也有可能由于对形势的错误估计或对将来的不正确预测，而在制度设计过程中犯下错误。

第四，制度形成的偶然性。历史制度主义认为任何一种制度的形成是特定历史背景的产物，有其必然性，而这种必然性又是与另外一些事件的偶然性相联系的，必然是通过偶然表现出来的。所以，历史制度主义在解析制度的形成时，强调的不是历史发展过程中所表现出的规则性，而是历史进程中表现出的不规则性。这样历史制度主义就对那些试图提出历史发展的普遍模式的社会科学家提出一个重大的挑战。在历史制度主义者那里，既然历史的发展进程不存在着一种普遍化的模式，那么，我们在历史的视角下对事件的发生进行研究时，就不能试图去寻求建立起这样一种普遍化的模式，而只能去找出并建立起某一历史阶段的政治因果逻辑和相应的理论模式。

第五，历史制度主义认为历史进程是变量集结或是变量序列改变的结果。历史制度主义者在对政治变量的序列分析中发现，正是因为一些变量在某一地区或某一时段集聚，从而构成了某种特定的结构性框架决定和影响着政治进程。这种结构观向我们传递了这样一个信息，即政治过程具有偶然性的特征，整个政治进程的改变可能是由于某些变量的增加、减少或变量序列改变的结果。即同样的原因不一定会导致同样的结果；同样的结果不一定是同样的原因引起的。因此历史制度主义在分析影响政治进程的结构性因素时，特别关注变量变化以及变量排列状况，从而提出了一个“关键节点”的概念。

（二）关键节点

在历史制度主义的诸学者中，最早使用关键节点分析制度变迁的是克拉斯勒，他在提出断续性平衡理论时，把制度分为制度的存续期和制度的断裂期，并且用关键节点来指称制度变迁的断裂时期。

所谓关键节点是指“具有特定顺序的因果变量间的相互影响在某一具体时刻的这一点上结合起来，”[1]它是历史发展中的一个重要转折点，决定着下一阶段政治发展的方向和道路，它是将历史发展的各个阶段及制度变迁的各个时期连接在一起的重要因素。各国在民族治理制度的选择上呈现出多彩纷呈的局面，其中一个非常重要的原因就是因为在新制度形成的关键节点时期内，不同政治变量组合所形成的结构性特征的差异，并且在路径依赖机制的作用下，促使各国走上了不同的发展道路。

二、国内革命战争时期，中国共产党民族治理问题方面纲领和政策

通过上面的分析表明：民族区域自治制度不可能在制度的真空中形成，而是既有制度环境共同作用的结果。也就是说，民族区域自治制度的形成是对旧制度进行否定的结果，起源于旧制度内部的矛盾和冲突之中。因此中国共产党成立后对于民族治理制度的选择不能脱离当时的历史背景和历史机遇，反思我国的民族区域自治制度要结合制度形成和变迁时期的主客观条件进行。

那么，中国共产党在处理当时的民族关系时面临的历史背景包括哪些方面呢？一是建构在“天下观”基础上的封建皇朝崩溃，传统的民族治理制度瓦解；二是将马克思主义民族理论作为当时中国共产党处理民族问题的指导思想；三是苏联处理民族问题的理论和经验；四是民族主义思想的泊来；五是殖民地半殖民地革命高潮的到来等等，这些背景相互交集形成的结构性力量，决定了当时中国共产党对民族问题的认识，我们首先分析一下第一和第二次国内革命战争时期，中国共产党对民族问题的认识及其治理制度的选择：

中国共产党成立后，在马克思主义民族理论指导下，中国共产党借鉴和参考苏联模式的经验，结合中国共产党的奋斗目标、任务以及国内军阀割据的实际，提出民族自决和联邦制解决思路和对策。

（1）中国共产党对民族自决的认识

民族自决原则是马克思主义解决民族殖民问题的一项基本原则。1840年后，中国逐步沦为半殖民地和半封建社会，中华民族成为被压迫民族。马克思主义认为“民族独立是一切国际合作的基础”[2]，实现民族自决成为中华民族最主要的任务。1922年7月《中国共产党第二次全国代表大会宣言》提出“推翻国际帝国主义的压迫，达到中华民族完全独立”，[3]18并将其列为中国共产党当时的主要奋斗目标。1923年6月《中国共产党第三次全国代表大会宣言》号召“集合自己之势力，做强大的国民自决运动”。1929年《湘鄂赣边革命委员会布告》把“统一中国，实行民族自决”列为党领导的根据地革命政权的政纲。

可以看出，以上关于民族自决的提法指的是中国的独立与统一。然而，中华民族除汉族外，还有数十种少数民族，争取他们的自决和自治是实现无产阶级历史使命的重要力量。列宁认为：“历史的辩证法是这样的：弱小民族是反帝斗争中的一个独立因素，是帮助反帝的真正力量即社会主义无产阶级登上舞台的酵母、霉菌。”[4]352在当时的中国，如果把蒙古、西藏、新疆等处“强其统一于中国本部还不能统一的武人政治之下，结果只有扩大军阀的地盘，阻碍蒙古等民族自决自治的进步，并且于本部人民没有丝毫利益”[5]584，特别是不利于中国共产党民族民主革命的发展。因此，中华苏维埃政权在当时主要任务就是“要努力帮助这些弱小的民族脱离帝国主义、国民党、军阀、王公、喇嘛、土司等的压迫统治，而得到完全的自由自主”[6]。

1923年7月中共“三大”通过了《中国共产党党纲草案》，在“共产党之任务”这一部分里主张：“西藏、新疆、青海等地和中国本部的关系由各该地民族自决”[7]。1924年国共合作时期，孙中山将“三民主义”发展成为“新三民主义”，在解释新三民主义的民族主义时声明：“承认中国以内各民族之自决权，于反对帝国主义及军阀之革命获得胜利以后，当组织自由统一的中华民国。”“对于国内之弱小民族，政府当扶植之，使之能自决自治”，中国共产党承认这个政策的。

1928年7月9日通过《中国共产党第六次大会政治决议案》，这个决议案把“统一中国，承认民族自决权”列为“中国革命现在阶段”的十大要求之一[8]。1931年11月7日《中华苏维埃宪法大纲》规定：“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。蒙、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡是居住中国的地域内的，他们有完全自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”[9]这表明中国共产党以根本法的形式将民族自决做为国内解决民族问题的基本方案。1934年1月中华苏维埃第二次全国代表大会通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》再次确认1931年的宪法大纲继续生效。在1931年11月7日还通过了《关于中国境内少数民族问题决议案》，该《决议案》主张：中华苏维埃共和国绝对无条件地承认这些少数民族的自决权。毛泽东在1934年1月所作的《中华苏维埃共和国中央执行委员会与人民委员会对第二次苏维埃代表大会的报告》中说：“中华苏维埃政权，承认中国境内的少数民族的自决权，直到各民族脱离中国建立自己的独立自由国家。蒙古回藏苗黎高丽人等，凡属住在中国境内者他们加入中国苏维埃联邦，或者脱离苏维埃联邦，或者建立自己的区域，均由各民族按照自己的意志去决定。”[5]587

（2）中国共产党对联邦制的认识

民族自决是解决民族问题，实现民族平等的一条重要政治途径，马克思主义者之所以维护这种权利，绝不是说马克思主义者希望、提倡、鼓励分离、分散和成立小国家，而是因为只有维护自决权，才能消除一切民族压迫，“才能在实际上彻底铲除民族间的任何细微的摩擦和不信任，加速民族的接近和融合。”[4]319在无产阶级政党纲领中，民族平等是目的，各民族有自决权是前提，各民族工人的联合并最终走向融合是最终趋势。因此，列宁认为：“我们应当经常地、无条件地力求各民族的无产阶级最紧密的联合起来。”[10]413那么，用什么样的国家结构制度将它们团结和联合起来呢？19世纪40年代末50年代初，马克思恩格斯在《共产党在德国的要求》、《中央委员会共产主义者同盟书》等文章中论证了国家的结构形式，坚持单一而不可分的民主共和国，反对其它形式的国家结构形式。认为革命活动只有在集中的条件下，才能发挥出自己的全部力量，只有“实行最严格的中央集权制”，才“是真正革命政党的任务”。因此，马克思主义主张：在整个无产阶级革命进程中，民族的统一不能被破坏，相反应该借助公社制度，借助人民代议机关把各民族组织起来。

联邦制是一种国家结构形式。马克思、恩格斯、列宁和斯大林在一般情况下或者叫原则上是反对联邦制的，认为它是“发展的障碍”，“倒退一大步”。但是革命导师并不是一味的绝对反对联邦制，相反认为在一些比较特殊的情况下，“与其存在民族不平等，不如建立联邦制。”[10]413

因此，中共二大宣言提出，中国共产党的奋斗目标是：“······三，统一中国本部（东三省在内）为真正民主共和国；四，蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦；五，用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国······”[3]18这是中国共产党创造性运用列宁在《民族和殖民地问题提纲草案》中指出的关于联邦制是各民族劳动者走向完全统一的过渡形式的思想，解决国内民族问题的一个重要方案。

第二次国内革命战争时期，中国共产党在以下几个重要文件里又重申了建立联邦制的主张：《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定要建立“中华苏维埃联邦”，凡是居住在中国地域内的少数民族都有权“加入或脱离”这个联邦[11]。《关于一、四方面军会合后的政治形势与任务的决议》提出在蒙、回、藏民“成立了独立国家之后，则可以而且应该根据他们自愿的原则，同中华苏维埃共和国联合成立真正的民族平等与民族团结的中华苏维埃联邦”[12]。1934年2月17日中华苏维埃中央政府执行委员会颁布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定全国苏维埃代表大会和中央执行委员会的权力之一是“代表中华苏维埃共和国与中国境内各民族订立组织苏维埃联邦共和国的条约”。

从以上的材料中可以看出：在第一、二次国内革命战争时期，中国共产党始终坚持马克思主义的指导地位，始终遵循马克思主义解决民族问题的民族平等→民族联合→民族融合的思维路径。无条件的承认和维护少数民族的自决权，帮助和支持广大少数民族建立自己的国家，脱离帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫和剥削，实现各民族真正意义上的平等。同时强调平等是为了更好的联合，并最终走向自由的融合，“我们主张民族融合，但是没有分离自由，目前便不能从强制融合、从兼并过渡到自由的融合。”[13]少数民族在脱离了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫和剥削并建立起自己的国家之后，在自愿的基础上，与中华苏维埃结成联邦。这是中国共产党在第一、二次国内革命战争时期解决民族问题的基本纲领和主张。

三、中国共产党民族区域自治制度形成的关键节点

中国共产党成立后，在马克思主义的指导下，以民族自决权和联邦制联合各民族人民共同进行新民主主义革命，这种制度选择是当时观念、利益和制度的结构性产物，对于联合各少数民族人民起到了重要的作用。

然而，进入20世纪30年代以后，影响中国共产党民族治理制度的各种变量发生了重大的变化，并以新的顺序结合起来，形成了许多新的结构性因素，成为中国共产党选择民族区域自治制度的关键节点。

第一，中国共产党对少数民族地区的实际情况和少数民族的利益有了进一步认识。1934年10月，中央红军被迫进行战略转移，开始长征。长征期间，红军先后经过桂、湘、黔、滇、川、康、甘、青、陕等省，通过苗、瑶、夷、藏、羌、回等10多个少数民族的聚居和杂居地区，停留时间长达一年以上，驻扎地域方圆约20万平方公里。进入少数民族地区，中国共产党一方面对少数民族地区的现状和实际情况有了更深的了解，对各民族的共同性和一致性有了全新的认识，改变了中国共产党建党初期模糊的中华民族意识。

第二，中国共产党领土结构观的改变。中国共产党在成立初期，对国家的领土的认识是将国家领土分为“本部”和“疆部”，并且从“本部”和“疆部”的分野出发对各民族关系进行定位和制定民族政策。然而，随着中国革命的深入发展，中国共产党的领土观发生了重大变化。毛泽东在《中国革命和中国共产党》中以“中华民族”为题，阐述了中华民族的领土和地理位置、人口及其发展过程。认为“中国是一个由多民族结合而成的拥有广大人口的国家”，“从很早的古代起，我们中华民族的祖先就劳动、生息、繁殖在这块地方”。而在八路军政治部印发的《抗日战士政治课本》中更加明确的阐述了中国的领土观：“中国位置于亚洲东南部，是世界上第二大国，全国面积有一千一百十七余万平方公里，分二十八个行省，和蒙古、西藏两个行政区域。”蒙古、西藏已经不是“疆部”，而是中国两个行政区域。

第三，中国共产党民族民主革命理论的深入发展。党的六届六中全会后，马克思主义与中国实际结合越来越紧密，中国化的马克思主义——新民主主义理论体系逐步确立。新民主主义理论全面阐述了中国共产党领导的新民主主义革命的性质、任务、策略、革命的途径，确立了民族统一战线的基本原则，这为中国共产党处理民族关系提供了新的指导原则。

第四，共产国际对各国共产党的指导方式也在逐步发生变化。1935年，在指导各国革命几经挫折后，共产国际第七次代表大会提出要改变共产国际的领导方式，要求共产国际执行委员会“在把活动重点转移到制定世界工人运动的基本政治、策略路线的同时，要在决定任何问题时，从各个国家的具体情况和特殊条件出发，要避免直接干涉各国党内部组织上的事务”[14]。

第五，进入20世纪30年代以后，日本帝国主义对中国的侵略变本加厉，妄图以“分而治之”的方式瓦解中华民族，最终征服整个中国，使“民族自决权”异化。1927年，田中义一在给天皇的奏折中就明目张胆地叫嚣欲征服中国，必先征服满蒙，欲称霸世界，必先征服中国。1931年，西方列强深陷经济危机之中，蒋介石南京政府又在忙于内战，此时的日本帝国主义贼心不死，悍然发动了震惊中外的“九一八事变”，并侵占了东北全境。从此，日本帝国主义步步进逼，并于1937年7月7日发动了全面侵华战争，使中国再次面临着亡国灭种的危机。

然而，日本帝国主义并不满足于武力侵略。为实现其对中国“分而治之”的罪恶计划，它打着“帮助民族自决”的幌子，利用历史上形成的民族隔阂，挑拨蒙、回、满、朝鲜各族与汉族人民之间的关系，企图以此达到分裂、肢解中国的目的，从而导致了中国民族问题的严重恶化。

在延边朝鲜族聚居区，日本侵略者组织所谓的“民生团”，大肆渲染“间岛韩人自治”，发布“治安维护法”，组织“协和会”、“弘扬处”等反动机构，将“协和会员’，“弘报员”派到群众中进行活动，挑起民族之间矛盾和斗争。

可见，九一八事变后，由于日本帝国主义的侵略，“民族自决”逐步异化为日本分裂中国的“遮羞布”，原本复杂的中国民族问题也变得更为严重和复杂。

在以上结构性因素的共同作用下，中国共产党的民族意识和国家意识进一步上升，并逐步改变了第一、二次国内革命战争时期起初的民族自决和联邦制主张，并在中国共产党六届六次会议上初步提出民族区域自治的思想，也标志着中国共产党的民族政策发生历史性的转折。

四、结论

民族区域自治制度是当时中国共产党所面临的主客观因素形成的结构性力量决定的，是中国共产党解决我国民族问题的正确选择，它对于联合各民族人民共同进行新民主主义革命，并最终取得新民主主义革命和社会主义革命胜利起到了重要的作用。今天，我们要坚持这一基本政治制度，确保各民族的和谐和各民族的共同繁荣。