当代生态环境问题的几点思考

杨牧

一、内蒙古自然生态现状

内蒙古自治区地处亚洲中部、蒙古高原东南都，横跨东北、华北、西北三大区域，从西到东有4000多公里的生态脆弱带。境内由东北向西南跨越温带湿润区、半湿润区、半干旱区、干旱区、极端干旱区五个气候带，总体气候干旱、少雨、多风，年降雨量由东部的500多毫米向西部的50多毫米递减。由于受地理、气候和水资源严重不足的影响，全区自然生态具有地域差异大、生态条件脆弱和生态类型复杂的特点。独特的地理位置和大气环流规律决定了内蒙古在全国生态大格局中占有特殊的地位。

内蒙古自古以来就是多林多草地区，远在1亿到4.6亿年前，东起大兴安岭，西到阿拉善高原，到处都生长着茂密的森林，现在的沙漠和沙地都曾被茂密的森林植被所覆盖。直到20世纪初，“无苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”，仍然是历史上内蒙古自然生态的真实写照。由于历史的、社会的、自然的和人为的诸多因素，尤其是地质、气候等客观自然因素经过沧海桑田般变迁的根本原因，加之人们违背自然规律和经济规律，重利用、轻保护，重索取、轻建设，重使用、轻管理，重产出、轻投入，从而水源破坏、盲目开垦、过度放牧、乱砍滥伐、乱挖滥采、无序开发等直接原因，近半个多世纪以来，内蒙古自然生态逐渐恶化，主要表现为森林草原严重退化、沙尘暴频发和沙化土地急速扩张。

目前，内蒙古地区有5个沙尘暴多发中心，2个强和特强沙尘暴高发区。全年大风日数平均在10-40天，沙尘暴日数大部分地区为5-20天，阿拉善西部和鄂尔多斯高原地区达20天以上。沙尘暴不仅加剧了土地荒漠化，还严重污染大气环境，对气候和生态系统产生了不良影响，严重影响着内蒙古经济社会的可持续发展，对周边地区乃至长江流域及东南沿海地区的生态安全也构成严重威胁。

全区由西向东分布有巴丹吉林、腾格里、乌兰布和、库布齐和巴音温都尔五大沙漠，以及毛乌素、科尔沁、浑善达克、呼伦贝尔和乌珠穆沁五大沙地，还有阴山北麓和黄土丘陵风蚀区。截至2009年底，内蒙古荒漠化土地面积占全区总土地面积的60%，高于全国33个百分点，内蒙古成为世界上荒漠化危害最严重的地区之一。巴丹吉林沙漠和腾格里沙漠每年以20米的速度向东南推移，每年有近1亿立方米的流沙侵入黄河。毛乌素沙地和浑善达克沙地的沙漠化面积，每年增加率高达63%。科尔沁草原以每年l.9%的速度风蚀沙化。呼伦贝尔沙地则是全区沙化速度最快的沙地之一。

二、当前自治区生态治理存在的问题

（一）生态治理投入力度不够

生态治理是跨区域性的公共产品，具有典型的外部性。就内蒙古而言，全国八大沙漠，内蒙古就有四个；全国四大沙地，全在内蒙古。如果经过生态治理，内蒙古的生态状况良好，它就是我国北部重要的生态屏障，否则，就是严重影响京津等地的风沙源区。保护好祖国北疆这道生态屏障，不仅是内蒙古人民的责任和义务，也是周边地区乃至全国人民的共同责任。但是至今这一观点在全国尚未形成共识，因而自治区周边省市、中国的周边国家和地区很少有投入内蒙古生态治理的意识。

近年来，国家虽然加大了对内蒙古生态治理的投入，但全区中度以上生态脆弱区域占国土面积62.5%，其中重度和极重度占36.7%，重点工程任务与需治理的面积仍然很大，按照目前的治理速度，完成应该治理的任务还需要50多年，现有的生态治理投入远远不能满足需求；生态治理与经济建设的矛盾在一些地区还未得到根本解决，甚至日益突出，边治理边破坏的现象依然存在；资源开发区生态环境问题十分突出，尤其是矿产开发造成的生态破坏面积逐年增加，生态保护和建设任重道远。

（二）资金拨付效率太低

生态治理工程季节性强，每年的4-5月份是施工的关键时期，但大部分年度中央生态治理项目投资计划和资金在当年下达很晚，甚至在隆冬季节才收到中央专项资金预算指标；为解决这一时间差问题，地方财政只好将当年的中央专项资金用于下一年的生态治理工程，但又出现了投资计划和资金拨付不一致的问题，大量专项资金在非施工季节滞留财政部门，个别旗县挤占挪用生态治理专项资金，造成生态治理资金的损失浪费。由于报账制规定的报账程序繁杂、工程验收合格前预留10%-20%的建设资金、生态监理签认滞后，旗县不能及时按项目建设进度拨款，施工单位或个人不能及时报账，造成年终突击报账，或者拖欠民工劳务工资。

（三）落实地方配套资金难

2011年6月出台的《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》，明确“对中央安排的公益性建设项目，取消旗县以下以及集中连片特殊困难地区盟市的配套资金。”在认真贯彻落实中央有关政策之前，国家一般要求生态治理项目地方配套一定比例的资金，如造林工程，内蒙古每年都承担全国任务的1/10以上，天保工程、退牧还草、公益林补偿等生态工程每年需地方配套4亿元左右。由于内蒙古自治区承担的建设任务巨大，而地方可用财力有限，加之工程实施地区多为国家级贫困旗县，在筹措地方配套资金方面往往存在困难，落实项目的地方配套资金压力很大，甚至有些财政极其困难的旗县无法落实地方配套资金。

（四）项目管理中财政管理缺位

生态治理项目完整的生命周期一般是：前期工作—申请立项—投资计划—工程建设—工程验收—工程结算—竣工决算。在前期工作中，财政部门应参与调研，从系统理论的角度明确该生态项目的后续产业，如后期管护、防灾减灾、综合利用、延伸产业链、市场对接等一系列问题，确保生态治理项目的内容完整性、经济循环性、可持续发展性。如果后续产业政策不能及时跟上，那些失去耕地、牧场的农牧民就有可能重新毁林开耕、种粮求食，使多年来取得的生态治理成果毁于一旦。在申请立项中，财政部门应参与项目的可行性研究和项目申报工作，通过综合经济评价筛选出有技术支撑、科技含量高、前期规划及施工设计工作到位的生态治理项目。在投资计划直到竣工决算阶段，财政管理工作至关重要，除了预算拨款、经济核算的职能外，财政部门还要通过经济手段监督、控制工程的质量和效益，避免工程建设在微观上的短期行为和宏观上的盲目性。但是，在现行投资管理体制下，财政职能弱化，财政部门只是被动地跟着投资计划下达资金，没有全过程参与对生态治理项目资金的管理和监督。

（五）生态治理资金的管理和使用分散

主要由于现行行政管理体制的原因，目前自治区的生态治理资金分别由发改、农业、林业、水利、畜牧、扶贫、金融、财政、科技等20多个部门管理和使用，各部门内部又有不尽相同的条块管理体系，其中：涉及分配资金的内部机构处室近70个，各类专项资金多达200多项，资金总量近400亿元。由于各部门及其内部机构的资金政策缺乏沟通协调机制，许多资金和项目管理各自为政，各行其道，最后的终端效益往往不是各个单项效益的总和，甚至出现1+1<2的现象。这种多头管理机制，对一个地区来说，必然造成生态治理项目的交叉、重叠和漏项，不可能按区域发展规划形成一个成龙配套的系统工程，整体生态治理项目没有规模效应可言。对一个具体的生态治理项目来说，则是资金来源渠道杂、管理环节繁、实施主体乱、牵扯的层面和事务多，再加上资金运行中在众多管理环节的损失和浪费，各方面投入的资金在一个生态治理项目内无法形成合力，财政资金应有的乘数效应和导向作用难以充分发挥。

三、提高生态治理项目财政投资效益的对策

（一）争取中央财政加大对内蒙古生态治理的投入

围绕主体功能区建设，充分考虑内蒙古作为北方重要生态屏障的战略地位，进一步完善国家重点生态功能区转移支付政策，加大对内蒙古的转移支付力度。

1.全面落实草原生态保护补助奖励政策。各地规划的草原保护恢复区、重点生态功能区，可根据草原退化沙化程度，实行长期禁牧或阶段性禁牧。长期禁牧是指生态环境恶劣，失去生存条件和农牧业生产条件的严重退化沙化草场，实行禁牧封育不再从事牧业生产，并将该区域牧民搬迁转移，异地安置。阶段性禁牧是指天然草原经过若干年禁牧后，草原植被好转，逐步恢复到可利用状态，根据草场载畜能力，实行草畜平衡，对未超载或减畜后达到平衡点的牧民给予奖励，主要用于增加人工节水灌溉饲草料基地面积，稳步提升草原可持续发展能力建设；在草畜平衡的基础上实行季节性休牧和划区轮牧，着力培育和大力发展牧民合作组织，推动现代家庭牧场和现代畜牧业发展，对于牧民和牧民经济合作组织，给予围栏等补助。建议中央在2011年投入41.1亿元的基础上，适当扩大补贴范围，逐步提高畜种改良、人工种草、饲草种植和调制加工机械、标准化棚圈和青贮窑建设、牧民综合生产资料等补贴标准。

2.完善中央财政森林生态效益补偿基金制度。推进天然林保护二期工程建设并逐步提高补助标准；巩固退耕还林、退牧还草成果；继续实施森林管护中央财政补助政策；扩大森林生态效益补偿的范围，不仅将符合规定的原有国家级公益林纳入中央财政森林生态效益补偿范围，还要将生态治理工程形成的森林资源全部纳入补偿范围。

（二）自治区层面应加强利用性生态补偿机制

加快自然资源开发利用的生态补偿立法建设；进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源费的征收使用管理办法，加大资源费使用中用于生态补偿的比重；研究出台草原征用占用补偿标准，依法征收草原植被恢复费；建立健全资源型企业可持续发展准备金、矿山地质环境治理恢复保证金和生态恢复保证金制度；探索治理重点流域、重点城市水和大气污染及农村水源污染的经济手段，加大内蒙古节能减排力度。

（三）加大生态建设资金的整合力度

改革现行预算管理体制，从投资的源头整合生态建设资金。建议自治区政府制定科学统一的全区生态建设长远规划，根据每个区域的特点，分别确定生态建设主攻方向。财政部门据此制定长期的财政支持生态建设投入计划，按照“渠道不乱、用途不变、财尽其用、各记其功”的原则，将各部门、各单位管理的农业综合开发、草原建设、生态移民、小流域治理、飞播造林、防灾基地建设、退牧还草、防沙治沙等生态治理资金统筹管理，确定资金投放的重点和顺序，集中使用，发挥生态治理资金的规模效应。

（四）提高牧民的整体素质

牧民是草原生态治理的主体。我区102个旗县中，牧业旗33个，半农半牧旗县21个，现有从事牧业生产的牧民48万户、173万人，但是，整体素质普遍不高，是制约牧区草原生态保护建设和畜牧业发展的瓶颈。加强牧区基层干部和新型牧民培训，转变观念，开阔眼界，提高他们的文化素质和接受新事物的能力，是牧区保护建设草原生态与经济社会发展的战略举措。

具体措施是：通过草原生态治理补助和生态移民工程，为牧民提供生活保障和居住条件；通过基本养老保险和基本医疗制度的落实，使转移到城镇的牧民提高保障水平；通过教育的补助、劳动技能的培训，提高牧民科技文化素质和就业能力；建立牧民子女稳定就业制度，实现接受过中高等教育的牧民子女全部就业的目标。

（五）发展沙产业和草产业

沙产业和草产业理论是著名科学家钱学森创立的，是以“多采光、少用水、新技术、高效益”的技术路线，实现“沙漠增绿，资源增值，农牧民增收，企业增效”的目标。发展沙产业和草产业，是《内蒙古自治区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的新要求，也是内蒙古对西部特殊自然规律和经济规律的新认识，是科学开发西部的新思路、新举措，是生态治理后续主导产业的现实选择。建议采取财政补助、贷款贴息、税收优惠等政策，加强生态开发新技术和应用技术的研究推广、积极扶持有实力、有效益、有信誉的生态龙头企业，打造木材加工、饲料加工、林产化工、森林草原旅游等林产业、草产业和沙产业的新优势。

责任编辑：杨再梅