公务员责任体系与责任感：自我评价与观察思考

朱迪俭

公务员责任体系与责任感：自我评价与观察思考

朱迪俭

官僚制是个责任中心主义的体系，责任问题要落到实处，特别依赖于行政人员自身责任感。中国公务员的责任感如何？他们对责任体系建设有哪些期盼？在对深圳403名公务员进行问卷调查和统计分析基础上，本文深入探讨了责任体系、政治责任、法律责任、技术责任和道德责任等一系列问题，并提出了研究责任清单的思考。

政治责任；法律责任；技术责任；道德责任；责任清单

责任是政府存在的基本理由，责任问题是政府合法性的核心问题，现代政府尤其如此。诚如张康之教授所言，官僚制是个责任中心主义的体系，包括政府作为一个整体的责任和行政人员的责任两个层次。当然，这种责任中心主义却又不可避免地有其局限性，所以责任不仅是个法律性的制度性的规定，而且是与信念联系在一起的，需要一种道德的自觉。也就是说，责任问题要落到实处，特别依赖于行政人员自身责任感，对于行政人员这个层次的责任保障而言尤其如此。[1]

准确把握公务员责任感现状以及在各种责任中他们更看重哪些责任，对于找准公务员责任体系建设的问题所在，提升公务员责任感和履责积极性都有非常重要的意义。基于此，2013年11月～12月，笔者对深圳行政学院（含分院）403名主体班学员进行了无记名问卷调查。403名学员分别来自3个处级公务员班（141人）、4个科级公务员班（205人）、1个初任公务员班（57人）。问卷采用背靠背独立完成方式进行，发出403张，收回325张，回收率为80.65%。考虑到深圳公务员调训的随机性，且选择了两个区行政学院（挂深圳行政学院分院牌）的科干班作为调查对象，基本能够反映深圳处以下（含处级）公务员的总体认知。

问卷共分三个部分，第一部分是21道单项选择题，主要调查受访者对深圳党政机关、领导干部和全体公务员责任感的基本判断，并引出本调查涉及的政治责任、法律责任、行政责任、技术责任、道德责任和经济责任等诸项责任；第二部分是33道多项选择题，主要围绕前述的各类责任，按照履责好的指标、履责差的指标、应该加强的指标等变量依次调查；第

三部分是一道“谈谈你对责任体系建设的其他看法和建议”的开放题。

一、关于责任感的基本判断

调查反映，深圳公务员对责任体系建设的总体评价喜中带忧。当问及“您对深圳公务员系统责任体系建设的总体评价”时，六成以上表示还可以，但回答“很好”的只有12人，仅占3.69%，回答“好的”108人，也只占33.23%；当问及“成为深圳公务员以来，以下哪项最让您欣慰”时，回答“全体公务员责任感比较强”的只有71人，仅占21.85%，回答“全市责任体系明晰”的只有37人，仅占11.38%，回答“单位同事责任感比较强”的只有63人，仅占19.38%；当问及“成为深圳公务员以来，以下哪项最困惑”时，回答“全市责任体系不够明晰”的有142人，占43.69%，回答“单位同事责任感不够强”的有53人，占16.31%；当问及“担任现职以来，以下哪项最让您欣慰”时，回答“单位责任体系明晰”的只有48人，仅占14.77%；当问及“担任现职以来，以下哪项最困惑”时，回答“单位责任体系不太明晰”的有145人，占44.62%。

相比较而言，深圳公务员对领导干部的责任感评价相对较高，并且职务与责任感呈现明显正相关。当问及“成为深圳公务员以来，以下哪项最让您欣慰”时，回答“领导干部责任心强”的有82人，占25.23%；当问及“成为深圳公务员以来，以下哪项最困惑”时，回答“领导干部责任心不强”的只有19人，仅占5.85%；当问及“担任现职以来，以下哪项最让您欣慰”时，回答“主管领导责任心强”的有60人，占18.46%，远低于回答“单位主要领导责任心强”126人，占38.77%；当问及“担任现职以来，以下哪项最困惑”时，回答“主管领导责任心不强”的只有12人，仅占3.69%，回答“单位主要领导责任心不强”的17人，仅占5.23%，远低于“回答单位同事责任感不够强”的84人，占25.85%。对这一调查结果，应该可以用权责匹配原则来解释，就是职务越高、权力越大、责任感就越强，这次调查比较好地印证了这一原则。

二、关于各项责任重要性的总体认知

当问及“在责任体系建设中，以下哪些您认为很受党委政府重视”时，依次为政治责任（246人，占75.69%）、法律责任（180人，占55.38%）、经济责任（105人，占32.31%）、技术责任（70人，占21.54%）、道德责任（63人，占19.38%）（见图1）。换个角度印证这个结论。当问及“在责任体系建设中，以下哪些您认为不太受党委政府重视”时，依次为道德责任（172人，占52.92%）、技术责任（121人，占37.23%）、经济责任（68人，占20.92%）、法律责任（64人，占19.69%）、政治责任（22人，占6.77%）。

当问及“在责任体系建设中，以下哪些您认为很重要”时，调查反映，深圳公务员对问题所列五项责任重要性的认知依次为法律责任 （277人，占85.23%）、政治责任（166人，占51.08%）、技术责任（156人，占48.00%）、道德责任（140人，占43.08%）和经济责任（125人，占38.46%）。这一结论与前述受党委政府重视程度表现并不一致，而在后面三个问题的对照中又出现了一定的偏差：当问及“在责任体系建设中，以下哪些您做的比较好”时，其顺序为法律责任（221人，占68.00%）、道德责任（189人，占58.15%）、政治责任（162人，占49.85%）、技术责任（124人，占 38.15%）、经济责任 （104人，占32.00%）；当问及“在责任体系建设中，以下哪些您最担心做不好”时，其顺序又变化为技术责任（121人，占37.23%）、政治责任（109人，占33.54%）、法律责任（78人，占24.00%）、经济责任（64人，占19.69%）、道德责任（43人，占13.23%）；当问及“在责任体系建设中，以下哪些您认为党委政府应该高度重视”时，其顺序又变化为法律责任（219人，占67.38%）、技术责任（164人，占50.46%）、道德责任（160人，占 49.23%）、政治责任 （156人，占48.00%）、经济责任（151人，占46.46%）。

图1：党委政府对责任体系的重视程度

对照分析，可以得出几点结论：

1.深圳公务员比较一致地认为，党委政府在加强责任体系建设中，其优先顺序依次表现为政治责任——法律责任——经济责任——技术责任——道德责任，

这与公务员群体希望的优先顺序有一定出入；

2.作为公务员，他们大多对法律责任高度重视、并且做得也比较好，只有少数人担心自己会做不好。他们认为党委政府应该更加高度重视法律责任；

3.超过一半人认为政治责任很重要，并且一半人做得比较好，只有三成人担心自己做不好；

4.近一半人认为技术责任很重要，做得比较好和担心做不好的都在三分之一强，但党委政府并不十分重视；

5.逾四成人认为道德责任很重要，大多数人认为自己做得比较好，只有少数人担心自己做不好；

6.近四成人认为经济责任很重要，三分之一的人认为自己做得比较好，少数人担心做不好。这一点可以用问责不到责任感就不会强的原理来进行解释。因为经济责任主要只对单位一把手和专项经费进行审计，许多公务员与之发生关系几率比较少，所以既不是太关心、也不是太担心。

三、对各项责任的一些具体认知

（一）关于政治责任的认知

在政治责任各单项指标方面，调查显示深圳公务员在对待主管领导命令、市委市政府决定和中央要求方面呈现出非线性特征，大多数人都比较服从主管领导命令（224人，占68.92%）、服从主要领导命令（212人，占65.23%）；超过一半的人认为自己能够比较好地坚定理想信念（185人，占56.92%）、并较好执行党的路线方针政策 （174人，占53.54%）；但认为自己能够较好执行市委市政府决定的却不到一半（147人，占45.23%）（见图2）。这个结果在问及“在政治责任方面，以下哪些您最担心做不好”时得到了印证，分别为服从主管领导命令（85人，占26.15%）、服从主要领导命令（85人，26.15%）、坚定理想信念（74人，占22.77%）、执行党的路线方针政策（67人，占20.62%）、执行市委市政府决定（49人，占15.08%）。

对照分析，可以得出几点结论：深圳处以下公务员对服从所在单位领导大多数人做得比较好、只有少数人担心做不好；多数人对坚定理想信念、执行党的路线方针政策做得比较好、只有少数人担心做不好；只有不足一半的人认为自己执行市委市政府决定做的比较好、但也只有很少人担心自己执行市委市政府决定做不好。这一结论在后面两个问题得到印证。当问及“在政治责任方面，以下哪些您认为党委政府很重视”时，其顺序依次为执行市委市政府决定（194人，占60.00%）、服从主要领导命令（162人，49.85%）、服从主管领导命令 （156人，占48.00%）、执行党的路线方针政策（146人，占44.92%）、坚定理想信念（134人，占41.23%）。当问及“在政治责任方面，以下哪些您认为不太受党委政府重视”时，顺序依次为坚定理想信念（119人，占36.62%）、执行党的路线方针政策（59人，18.15%）、服从主管领导命令（37人，占11.38%）、执行市委市政府决定（30人，占9.23%）、服从主要领导命令（25人，占7.69%）。这一点可以用安东尼·唐斯的“个人忠诚定律和忠诚的冲突”[2]来进行解释，或者可以更准确地归纳为政治责任的“两头效应”：就是管理链条最近和最远的两头对被管理者形成的政治责任约束最强烈，中间的链条部分对被管理者形成的政治责任约束有衰减效应。

图2：公务员政治责任履责较好情形

（二）关于法律责任的认知

在法律责任各单项指标方面，调查显示深圳公务员作为一个公民、作为一个公务员和作为一个有具体职务的人所要承担的法律责任大多都做得比较好，担心做不好的主要集中在如何履行好自己职务责任方面。当问及“在法律责任方面，以下哪些您做的比较好”时，回答承担了一个公务员的法律责任的有238人、占73.23%，承担了一个公民的法律责任的有217人、占66.77%，承担现职的法律责任的有215人，占66.15%；而在问及“在法律责任方面，以下哪些您最担心做不好”时，回答承担现职法律责任的有130人、占40.00%，回答承担一个公务员的法律责任的有72人、占22.15%，回答承担一个公

民的法律责任只有43人、仅占13.23%。

对照前述分析，可以得出一个结论：深圳公务员的法律责任意识大多数比较强、做得比较好，但有近四成人担心履行不好现职的法律责任，充分反映了现实中对具体职位的责任体系建设存在的较大差距。但这个结论在后面的提问中出现了偏差。当问及“在法律责任方面，以下哪些您认为党委政府很重视”时，回答承担现职的法律责任的有213人，占65.54%，远高于承担一个公民的法律责任（77人，占23.69%） 和承担一个公务员的法律责任（158人，占48.62%）。究其原因，应该可以解释为，现行有关公务员法律责任的相关规定，虽然没有太多针对某个具体职务的刚性约束，但因受到党委政府和社会各方的高度重视、并出台了许多问责规定，从而对公务员形成了较大的共性压力。

（三）关于技术责任的认知

关于技术责任，调查显示远没有其他责任那么被广泛关注。当问及“您听说过公务员的技术责任吗”时，回答听说过的只有69人、仅占21.23%，回答第一次听到这个词的有167人、占51.38%，回答好像听到过的44人、占13.54%（见表1）。尽管大多数人没有听说过这个词，但在接下来问及“以下对公务员技术责任的描述您更赞同哪一个”时，近一半的人都选择了根据给定的规范和标准做事，“正确地做事”（156人，占48.00%），远高于根据事情可能的结果做事，“做正确的事”（22人，占6.77%）、根据单位一把手的指示做事（明显违法或无理的除外）（12人，3.69%）、根据主管领导的指示做事（明显违法或无理的除外）（11人，占3.38%）、根据服务对象提出的要求做事（明显违法或无理的除外）（9人，占2.77%）。

在各单项指标方面，当问及“以下环节中，您觉得公务员技术责任尤其重要”时，排名依次为操作执行环节（107人，占32.92%）、调查研究与决策咨询环节（77人，占23.69%）、决策拍板环节（69人，占21.23%）、问题发现和政策动议环节（48人，占14.77%）、监督考评环节（11人，占3.38%）、组织协调环节（17人，占5.23%）、指挥部署环节（9人，占2.77%）、信息反馈环节（4人，占1.23%）、改进提升环节（3人，占0.92%）。当问及“在技术责任方面，以下哪些您做的比较好”时，排名前五位的是发现问题（173人，占53.23%）、操作执行（163人，占50.15%）、提出政策建议（160人，占49.23%）、组织协调（134人，占41.23%）、开展调查研究（115人，占35.38%）。当问及“在技术责任方面，以下哪些您最担心做不好”时，排名前五位的依次为决策拍板（136人，占 41.85%）、监督考评 （84人，占25.85%）、指挥部署（69人，占21.23%）、提出政策建议（67人，占20.62%）、开展调查研究（46人，占14.15%）和改进提升（46人，占14.15%）。

对照分析，可以得出结论：深圳公务员在技术责任方面还比较陌生，对技术责任的具体内涵还比较模糊，但近半数人认同“正确地做事”的古典行政学原则。这可以用我国长期以来甚少使用技术责任这个词的现状来进行解释，但古典行政学的一些基本原则仍然显示了旺盛的生命力。诚如张桂琳教授所言，“我国的一些地区与部门还处于官僚制严重不足的阶段，对于一个长期浸淫于人情世故中的社会而言，官僚制所需要的按章办事、循规蹈矩仍然还是公务员需要加强的职业要求”。[3]

表1:行政责任与技术责任的影响力

（四）关于道德责任的认知

在道德责任各单项指标方面，当问及“在道德责任方面，以下哪些您做的比较好”时，依次表示为职业道德（273人，占84.00%）、个人品德（257人，占79.08%）、社会公德（225人，占69.23%）、家庭美德（201人，占61.85%）。当问及“在道德责任方面，以下哪些您最担心做不好”时，依次表现为社会公德（90人，27.69%）、职业道德（65人，20.00%）、个人品德（48人，14.77%）、家庭美德（45人，13.85%）。

调查显示，深圳公务员普遍表现了较强的道德责任感，但相比较而言，对职业道德的履责要比家庭美德重视。这个结论在后面的提问中得到印证，当问及“在道德责任方面，以下哪些您认为党委政府很重视”时，选择职业道德的有211人、占到了64.92%，而选择家庭美德的只有 40人，仅占

12.31%。（如表2）当问及“在道德责任方面，以下哪些您认为党委政府不太重视”时，选择家庭美德的有156人、占到了48.00%，而选择职业道德的只有54人、仅占16.62%。这应该可以用深圳长期以来坚持市场取向的改革、必然要求更高的职业规范来进行解释；也可以从深圳人口构成（95%为外来移民）和形态（流动性大）来进行解释。

表2：党委政府对道德责任建设的重视程度

在开放式问答中，47名受调查者提出了60条看法和建议，集中于问责制和责任层层下压到基层的权责一致性等两个问题。比如有位受访者指出，“要加强问责的科学性、规范性建设，以防止问责各打五十大板，部门之间利益、势力不均导致问责不均的偏颇现象”；有受访者指出，“责任体系要系统化，从中央到地方、到社区基层，各层级应负的责任应明确，切不可工作放下，责任下压。发个通知、或转发个通知就视为职能局已落实有关工作的体现，出了事，挨板子的就只有基层，这个不公平的。现已出现大家都不愿到基层工作的现象，足见基层压力之大”。这两个问题基本反映了基层公务员的压力，有较大的普遍性。

从开放式答题情况看，许多受访者对待这次调查问卷是很认真的，从而使这次问卷反映的真实性得到了较好的保证。

四、观察思考

（一）责任问题日渐成为现代化进程中之公共行政的鲜明主题

自20世纪80年代以来，伴随着新公共管理运动对政府绩效和服务质量的要求提升，问责浪潮风行全球，各国政府被推到了风口浪尖。在这风口浪尖中，最耀眼的莫过于中国政府，许多人把它归纳为中国模式（我们一般表述为中国道路）。对中国模式，解读的路径也很多，比如，有人用一句话概括为行政主导模式，美国许多学者把它归结为中国政府卓越的领导力（笔者2012年9月在美国锡拉丘兹大学马克斯维尔公民与公共事务学院进修时，常在课堂上听美国专家提及此）。但根据自己的成长经历、尤其是在中国地方政府工作的20多年经历，笔者认为中国模式最核心的动力源泉就是——责任。正所谓“天下兴亡匹夫有责”，责任自觉是中国模式成功的主要基石。小到对每个个体，大到对整个国家、乃至对中华民族伟大复兴以及维护世界和平，中国政府和中国人的思维出发点往往跟责任联系在一起。在中国政府施政理念和行政人员工作之中，责任自觉表现得更加充分。正是这种责任自觉，使中国政府的管理绩效获得了世所罕见的成就。

（二）责任清单应当成为责任体系建设的重要内容

既然责任之于政府如此重要，那政府的责任体系是不是就非常清晰了呢？答案是否定的。其中原因，理论上既可以用“摸着石头过河”来解释，也可以用集权与分权的博弈来解释，还可以用集体领导体制或其他分析框架来解释；实践中，这次调查就非常清楚地反映了这一点。当然，这也并非“中国特色”，据观察，英美等发达国家尽管早在20世纪二三十年代就有法国著名管理学家法约尔、英国著名行政史学家厄威克等系统提出了明确的权责匹配原则，[4]但西方行政实践中至今也未能区分RESPONSIBILITY和ACCOUNTBILITY两个词的区别何在。（笔者第一次在中山大学博士课程中听到此问题时还有些狐疑。但2012年9月访问美国能源部时，我发现他们的公务员考评表上确实同时使用这两个词。为何一个责任管理栏目中要把两个词都用上？这在向来以概念化和标准化管理著称的美国，确实令人意外）当然这并没有影响英美国家历史悠久、到今天遍布世界的问责浪潮一浪高过一浪。为此，我们不能不发出这样一些疑问：如果这些问责是清晰而理所当然的，为何问责常常引发这样那样的后遗症？如果这些问责是模糊而似是而非的，为何世界各国都在强力推进问责？模糊的责任体系与严格的问责机制呼唤责任清单。

何谓责任清单？简而言之，就是每个公职人员、每个政府机构、每个政府都应该建立一个清晰的责任明细，其主要内容包括：责任内容（详细描述越具体越好，横向覆盖到每项职能和内部保障工作、纵向涵盖每个行政行为及其全过程）、责任主体（谁来负责）、履责保障（人、财、物、法律依据、管理权限等）、责任客体（对谁负责）、问责办法（包括问责条

件、问责主体、问责方式、问责过程等）、问责后的处理办法等。责任清单应该成为职能配置和财政预算最根本的依据：有责任就有行政职能和财力保障，没责任就不应该有；责任大、行政职能和财力保障就多，责任小、行政职能和财力保障就不应该多。

（三）责任问题研究应当成为行政管理理论的关注焦点

尽管法学界对谁第一个提出“在法律面前人人平等”的法律责任准则还有争议，[5]但责任问题在法学界已有2000多年的学术史应该是无疑的。伦理学关于道德责任的研究至少可以上溯至西塞罗在公元前44年秋天写成的《论责任》，[6]也有2000多年了。还有政治学关于政治责任的研究至少可以追溯到柏拉图的《理想国》，[7]也是2000多年的事了。作为一门新兴学科，行政管理学对责任问题的研究要寻找2000年的足迹确是艰难的，但时至今日仍然没有引起足够的重视则是可以商榷的。从总体看，行政管理学基本满足于停留在政治学关于责任政府的总纲式研究以及前述之权责匹配等原则上，并没有深入到行政管理体系内部。比如说如何界定行政责任与其他责任的边界这样的基本问题，行政管理学领域的研究成果就十分有限。还有公共行政领域一些非常经典的案例，比如英国历史上著名的克里奇利高地事件，应该属于如何界定政治责任、道德责任与技术责任三维边界的典型事件，但至今没有引起行政学界的重视，以至于现今要找此问题的资料都很难，仅限于行政法领域的探讨。（克里奇利高地事件发生在二战后的英国，时间大概在1949-1954年间。最开始是因一场关于如何处理一块面积为725英亩的原军用土地的争论引起的，后来上升成为关于农业土地交易中的纠纷问题，并发展到如何看待政府部门内部运作，最后结果是被调查的政府部门及所有相关人员都被判定没有发现不当，但仍然有人为此被调离，最终该部门首长亦为之辞职。因这块土地叫做克里奇利高地，所以历史上称其为克里奇利事件。）再比如公私合作伙伴关系已经风行全球，但如何对合作各方进行问责、该由利益攸关方的哪些方来问责、可以对哪些方问责到哪个程度，[8]这些日新月异的领域都在不断提出新的问题。单从跟上鲜明的时代特征这个角度，行政管理学也应该大力加强对责任问题的研究。

在中国，这样的研究就更少了。只有张康之、王美文[9]等极少数持续研究学者持续进行研究，并且也是偏向于伦理学、政治学的视角。即便是我国著名行政学家夏书章教授主编的《行政管理学》教材，行政责任也还没有成为单独的一章，只是把它寄存在《行政伦理》一章之中。[10]值得庆幸的是，执政党开始关注这一基础性、根本性的问题。中共十八大新当选的领导集体在记者见面会上郑重宣示，“责任重于泰山，事业任重道远”；中国共产党十八届三中全会提出要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”，让我们看到了执政党对权力运行明晰前所未有的高度重视。但责任问题研究能否跟上乃至引领责任现实的进步、责任清单能否与权力清单同步推进，从而推动实现权责一致、权责同步，值得我国的行政人员、行政管理学界为之努力。

[1]张康之.公共行政中的责任与信念[J].中国人民大学学报，2001（3）.

[2][美]安东尼·唐斯著.郭小聪等译.官僚制内幕[M].中国人民大学出版社，2006年1月第1版.

[3]张桂琳.当代中国公共行政学研究的本土化问题[J].新视野，2013（3）.

[4]谭功荣.西方公共行政学思想与流派[M].北京大学出版社，2008年6月第1版.

[5]高正荣.“在法律面前人人平等”是谁第一个提出来的[J].法学杂志，1991（1）.

[6][古罗马]西塞罗著.徐奕春译.论老年论友谊论责任[M].商务印书馆，2009年5月第1版.

[7][古希腊]柏拉图著.张竹明译.理想国（新版）[M].译林出版社，2012年7月版.

[8][美]丽莎·乔丹、[荷]彼得·范·图埃尔.康晓光等译.非政府组织问责：政治、原则与创新[M].中国人民大学出版社，2008年4月第1版；傅小随.完善行政问责制度与推进责任政府建设[J].深圳创新思想库文集，国家行政学院出版社，2013年12月第1版.

[9]王美文.当代中国政府公务员责任体系及其实现机制研究[M].人民出版社，2008年9月第1版.

[10]夏书章.行政管理学[M].中山大学出版社，2013年6月第5版.

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2014）04-0034-06

2014-06-10

朱迪俭，深圳市委党校副校长。