上市公司审计监管国际合作法律浅探

财政部财政科学研究所 李 勃

一是美国与欧盟审计监管法律框架。

美国萨班斯法案。21世纪初，美国爆发了一系列著名企业的财务丑闻，包括世通、安然和泰科等，这些财务丑闻都涉及企业内部高管人员在财务记录上造假，从而掩盖内幕交易、隐匿债务、虚增资产等手段。这些财务丑闻严重损害了投资者的利益，大大打击了投资者的信心，不仅是对美国上市公司秩序的扰乱，也是对美国的会计审计制度及其监管体系的严重冲击。针对此次严重事件，美国国会在2002年出台了《公众公司会计改革和投资者保护法案》，又称萨班斯法案，该法案对会计执业监管、公司治理、证券市场监管等做出了许多新的规定。萨班斯法案共11章，规定组建独立的公众公司会计监管委员会（PCAOB），主要职责是监督为公司提供审计服务的会计师事务所的活动，从而确保审计报告的准确性和可信度。萨班斯法案给公司治理带来了革命性的进步，但在对外国在美上市公司及为它们提供审计服务的外国会计师事务所的法律适用方面，却确立了备受争议的域外管辖模式。

欧盟第8号公司法指令。受2002年萨班斯法案、意大利帕尔马特丑闻等一系列事件的推动，欧盟于2006年颁布了第8号公司法指令，旨在完善财政信息的可靠性，并为欧盟成员确定一个基本的审计框架，保证规范审计的独立性。8号指令中，关于审计监管的国际合作方面，主要涉及等效性认定和充分性认定。获得等效性认可，意味着第三国的审计机构无需在欧盟成员国进行注册，并接受其监管；所谓充分性，是指欧盟认为第三国就交换审计工作底稿方面具备了与欧盟成员国达成互惠工作安排的能力，也包括第三国从欧盟成员国所获取的信息进行保密的能力。

就上市公司审计监管的国际合作而言，萨班斯法案建立的是域外管辖和跨境执法的模式，是典型的信任本国监管的模式；而欧盟8号公司法指令是以等效性和充分性认定为基础的相互信任模式。

二是美国与欧盟审计监管国际合作模式比较。

美国审计监管国际合作模式。根据萨班斯法案，凡是承担在美上市公司审计业务的事务所，必须在美国PCAOB注册，并接受PCAOB和SEC为期1至3年一次的定期检查。美国并不信赖其他外国审计机构出具的报告，它认为在PCAOB注册并经过PCAOB和SEC的审查更能保证事务所进行高质量的审计，以保护投资者利益。萨班斯法案规定的信息转移是单方面的，即规定了为美国上市公司提供审计服务的外国事务所必须向PCAOB单方面提供信息，以接受PCAOB的检查，但是PCAOB没有义务向其他国家提供任何信息，这种规定遭到很多国家的反对。考虑到互换信息在加强跨国审计监管合作方面的重要性，美国于2010年对信息的分享主体作出突破性规定，允许PCAOB将信息与外国监管机构共享。以联合检查为代表的美国模式，要求PCAOB对为在美上市公司出具审计报告的外国事务所进行严格监管，在一定程度提高了审计质量。弊端也是明显的，首先，这种监管规定并不能确保不发生规避监管的行为。外国投资者可以通过很多方式来规避这种要求，从而达到不接受PCAOB监管的目的。比如目前很多在美上市公司不进行IPO公开募股，而是通过反向收购，违反了监管规定。其次，这种单方面扩张国内法律的域外效力也很难得到多数国家的信任和合作，大部分国家会消极回应甚至抵制美国的域外执法要求。最后，美国模式所导致的跨境监管和域外执法，对于被监管的外国会计师事务所而言是沉重的负担，它们不得不应付来自本国和美国的双重监管，对于监管机构和监管对象而言，都是一种高成本模式。

欧盟审计监管国际合作模式。欧盟8号指令规定了等效性认定的制度，获得等效性认可，意味着第三国的审计机构无须在欧盟成员国进行注册和接受欧盟成员国监管，欧盟承认第三国审计监管机构的监管是可信和等效的。欧盟模式有很多优点。一是意识到高质量的审计对保护投资者利益的必要性；二是避免了美国模式单方面扩大域外管辖权的弊端；三是避免了对事务所进行重复监管所带来的成本。与美国模式不同，欧盟的监管尊重投资者母国的法律制度，信赖母国的监管，与母国在同一层面上进行对等的监管合作，更容易得到第三国承认，也更容易促使母国改进监管技术，提高监管水平，从而实现全球范围内审计水平的提高。弊端在于：第一，第三国审计监管体系获得欧盟等效性认定的周期通常较长；第二，第三国的审计监管体系即使获得了严格的等效性认定，也不意味着与欧盟的监管水平完全一致；第三，在获得欧盟等效性认定之后，并不能自动享受欧盟8号指令的有关利益，如登记豁免等，还需要与欧盟成员国签署合作安排，才能真正享受这些待遇。

三是中美及中欧上市公司审计监管合作前景。

中美上市公司审计监管合作。美国作为全球最大的资本市场，吸引了全球大量的优质企业上市。以纽约证券交易所为例，该交易所上市公司的半数均为外国企业，近10年来，先后有400多家中资企业赴美上市，为这些企业提供审计服务的，有不少是中国的事务所，包括“四大”在中国的分支机构。萨班斯法案颁布以来，已有50多家中国的事务所在PCAOB进行注册登记，接受其监管。随着PCAOB在全球范围内推行域外检查，这些中国事务所面临着PCAOB进行实地检查甚至调查的巨大压力，也对中国现行的审计监管体制形成了很大挑战。PCAOB一直对外声称，中国一直是美国急于达成审计监管国际合作安排的重点国家之一。截止目前，50%以上的中资企业赴美上市都采取“反向收购”的战略，即中资公司通过契约安排由已在美国证券市场上市的壳公司收购进而与之合并，实现在美国公开上市。由于无需经过IPO严格的审查程序，常被指责为财务欺诈发生的“温床”。在这些反向收购的中资公司中，大部分由美国的小事务所审计，但是实质的审计是由中国的事务所助手完成的。PCAOB认为，美国事务所对所聘请的外部助手审计工作参与不够，不能说完成的审计工作为公司财务报告发表意见提供了合理基础。另一个对“中国概念股”不利的因素，是美国某些做空集团的炒作。少数在美上市公司的欺诈行为，为提供审计服务的事务所带来直接损害，要求美国证券监管机构加强对在美上市的中资企业监管呼声日益高涨。其中，对中资企业进行的审计监管是关键一环。因此，美国强烈要求与中方加强在审计监管方面的对话与合作。现有的法律框架下，我国尽量避免接受美国的入境检查，转而采取互派观察员等合作方式。2012年9月，中美监管机构达成协议，就美方向我国派遣观察员观察我国监管机构对事务所的常规检查走出安排，美方随后实施了实地观察。考虑到我国现行法律对于外国机构在中国取得信息有严格限制，允许美国的监管机构在中国实施联合检查等行为，也与中国主张的多边主义原则不符。从未来的监管需要出发，未来“国际板”市场中我国监管机构对外国来华上市公司和外国审计机构进行监管的需要，也应尽量采用欧盟的信任母国模式。这一模式充分体现了对所在国主权的尊重，而对于监管主体和监管对象，可以节省大量成本。萨班斯法案中的单边主义做法必然在国际层面引发经济、政治、法律和文化的诸多冲突，而真正有效解决这类冲突，出路有两条：建立一个全球性的国际审计监管机构；或者是各国建立起相互承认的制度。第一种途径，可以利用现有的国际证监会组织平台，或者国际审计监管论坛，负责全球的审计监管合作。第二种方案，即以相互信任为基础的相互承认机制，既能达到萨班斯法案所追求的保护投资者利益的目的，同时也能最大限度的去除域外管辖因素。未来，中国应加强与相关国家和地区的沟通协调，促使美国从单边执法回到多边主义的谈判桌前，寻求全球范围内相互尊重和可持续的审计监管国际合作模式。

中欧上市公司审计监管合作。2011年2月，欧盟委员会通过《关于承认部分第三国审计监管体系等效以及延长部分第三国审计机构和会计师事务所在欧盟成员国执业过渡期的决定》，确认包括中国在内的10个国家审计监管体系与欧盟审计监管体系具有等效性，由成员国基于相互信任原则决定在何种程度内愿意信赖第三国的审计监管体制，该种信任和合作的程度通过成员国与第三国以合作安排的形式予以确定。为此，下一步需要与主要成员国尽快展开谈判，签署合作性安排。对于充分性认定，着眼于未来国际板的建立和运行，如果允许欧盟企业来华上市，为这些欧洲企业提供审计服务的欧洲审计机构的监管，必将是一个不容回避的问题，因为信息交换是审计监管合作的一项重要内容。因此，应以获得欧盟充分性认定为契机，梳理和完善我国在个人信息保护领域的相关立法，对会计和审计领域个人信息给予与欧盟相当的充分性保护，为获得欧盟的充分性认定奠定重要基础。