浅谈城市化过程中的城乡规划一体化

王纯英

【摘要】本文概括了城市化过程中的城乡规划一体化的内涵；分析了实施城乡规划一体化的原因；总结了城乡规划一体化的现状；针对现状的存在的一些问题，探究了解决城乡规划一体化现状问题的有效策略；提出了加快城乡规划一体化的有效措施。

【关键词】城市化；城乡规划；一体化

当前，我国社会与经济得到了迅猛发展，居民的生活水平不断提高。但是，因为城市化过程中，因为城乡社会发展步伐不一致、居民收入不均衡、社会政策不同步等原因，限制了我国社会的和谐、协调、全面发展，以上原因也成为制约我国城乡快速发展的主要障碍。可见，积极实施城乡发展规划一体化政策势在必行。

1. 城乡规划一体化概论

城市化过程中的城乡规划一体化，是我国政府协调城乡发展，创新城乡结构，促进社会和谐发展的基本要求。笔者将对城乡规划一体化的内涵、动因、理论依据进行详细分析。

（1）城乡规划一体化内涵。城乡发展规划一体化，是对乡村与城市中的内在联系因人为因素被强制分割，而对社会、经济产生不良影响而提出了一种解决方案，其主要反映了城乡的社会进步与经济联系要求。城市化过程中的城乡规划一体化，指的是在生产水平达到一定程度的前提下，城乡之间借助生产要素与资源的优化配置与自由流动，实现相互服务、互为市场，同时促进城乡生态、文化、社会、经济更加融合、不断优化的发展态势。城镇一体化的实质，就是消除想象的对立与分割，促进城乡联系频繁度，实现城乡融合于平等发展，进而形成社会文明、环境和谐化、乡村城市化、乡村工业化、农业现代化，全面创新城乡发展格局，实现城乡环境、社会、经济的协调发展，使得城乡之间尽量实现文明共享。城乡发展一体化的主要内容：城乡措施政策一体化、城乡事业社会一体化、城乡建设一体化、城乡社会保障与就业一体化、产业结构一体化、城乡规划一体化。总的来说，城市化过程中的城乡规划一体化，有着极其丰富的内容与理念，是根据头筹社会发展、城乡经济的基本要求，不断调整城乡的社会与经济发展方案，实现城乡产业互补、人力互助、资源共享，慢慢实践城乡市场的一体化、工业的一体化，以工业化进程带动城市化进程，最终真正实现城乡社会与经济的一体化。

（2）城乡规划一体化成因。在城市化过程中，乘此昂规划一体化，其本质是我国政府采用强制性措施改变当前的城乡二元体制的一项战略举措，实施城乡规划一体化的动因，是为了满足市场经济背景下，资源的规模效应与优化配置所带来的巨大收益。城乡规划一体化，可推动农村的劳动力、土地等资源的更优化配置，进而实现国家、地方政府、企业及农业“四赢”的结果，特别是完美实现了农村人口从农民转变成了市民，大幅提高了农民的福利与生活水平。

（3）城乡规划一体化依据。英国的一位城市学家曾在自己出版的书籍中明确提出：当社会发展到一定时期，可用城乡一体化的新结构替代传统的城乡对立的二元结构。美国一名著名的城市学家也曾提出：应积极建立都市中心，构建和谐统一的大城市，消除城乡差距，使所有居民都可体验到城市的幸福生活。城乡规划一体化是推动市场经济快速发展的最有效策略，是改变当前的城乡二元结构、江西城乡差异化的最根本途径，也是有效解决农村劳动力生育问题的根本方法。

2. 城乡规划一体化现状问题与对策

笔者调查发现，在城乡规划一体化进程中，存在一些问题制约了该战略性工作的顺利开展，笔者将对这些不良因素进行详细分析，并有针对性地提出了一些应对措施。

2.1城乡规划一体化现状问题。

2.1.1城乡规划缺乏稳定性。政府部门作为城乡规划一体化的主管部门，具有一定的不稳定性，主要体现在以下几点：

（1）区域政府规划缺乏力度，规划的修改与编制程序不规范，往往由于地区领导班子变换而出现多次变更状况，甚至因某个领导的个人观点就全盘否定，朝令夕改状况十分普遍。

（2）规划建设模式从传统的政府统一组织转向现在的市场化建设，投资者众多，投资者与政府之间就会出现推脱现象。调查中发现“虎头蛇尾”现象严重，很多规划在建设初期轰轰烈烈，到后期就可能因资金等问题被搁置，造成了城乡规划中存在诸多的不稳定因素，不利于规划的顺利完成。

2.1.2规划与管理不科学。一直以来，城乡建设都缺乏科学的管理与规划，在我国很多农村地区的建筑密度过小、土地浪费严重、基础设置落后、生活条件恶劣、消防能力与公共安全差。很多乡镇布局杂乱，多种建设用地缺乏合理组织、头筹安排。例如，很多公路横穿乡镇，对居民形成很大安全隐患，乡镇环境“差、乱、脏”，生活垃圾堆积如山，随意在乡镇中建设厕所，柴草与农作物胡乱堆积；乡镇挡路狭窄、弯曲，居民居住过于分散，一旦出现险情或天灾，给救灾与疏散工作带来很大困难。

2.1.3土地浪费严重。在农村，农业用地的效益比二、三产业用地效益要低很多。很多地方政府，为了追求短期利益，不断扩大城市化建设中的用地规模，造成农业用地快速缩减，数目巨大的耕地被不合理占用，并且在征用土地的过程中，很多地方普遍存在“补贴与占用不均衡”现象，并且对占用的耕地的利用率也基地，这就造成了巨大的土地资源浪费。长期发展的话，用于农耕的土地只怕会突破18亿亩的下限。

2.2加强城乡规划一体化的有效策略。针对当前城乡规划一体化中存在的一些问题，只有积极采取有效措施予以应对，才能加强城乡一体化发展进程。

2.2.1提高规划的稳定性。针对当前城乡一体化规划中因主管部门领导原因造成规划方案随意变更的现状，我们应该制定严格的变更制度。针对可变更可不变更的情况下，一律不变更；必须变更的也要依据变成程序经过多个部门的研讨与审批逐步完成变更程序，杜绝随意变更规划方案事件的发生。

2.2.2重视居民的主体地位。在城乡一体化规划中，应将居民的利益放在第一位，将经济发展作为提高人们生活水平的主要途径，努力为居民提供更多的发展平台与就业机会，并为其提供更为完善的服务，扩大在人力资本上的投资规模，清除各种不利于群众进城的障碍因素，使得广大群众都能享受到国家发展与改革开放的甜蜜果实。借助建立居民参与制度，规范建立群众自治团体，切实提高乡村群众社会保障、就业培训、居民安置等与自身利益密切相关事项的参与度，降低各种社会冲突与磨擦，保证城乡规划一体化顺利开展。endprint

2.2.3科学规划。在进行城乡一体化规划的编制活动时，特别要注意以下几点：

（1）全面分析农民就业问题。在城乡归一化中，应以“实现农民利益”为出发点，确保广大农民兄弟能享受到社会发展的甘甜成果。

（2）做好基础设施建设。随着城乡一体化进程的不断推进，城市人口就大幅增长，无疑将为能源、通信、交通等来带巨大压力，这就需要有关部门提前做好应对措施，积极做好必要的基础设施建设工作。

（3）在城乡一体化建设中，应坚持社会、经济发展与环境的和谐统一，不可以牺牲环境为代价换取经济与社会的短暂发展。④有计划、有步骤地合理利用土地资源。不可盲目占用土地，在确保农业用地的基础上，高效率地利用土地资源。

3. 加快城乡规划一体化的措施

城市化过程中的城乡规划一体化，其实质就是要消除城市与乡镇的差别，应彻底摒弃“因城市化而城市化”的狭隘思想，创新出“城乡规划一体化”的新思路。借助加强城乡经济与城乡联合发展，快速城市化过程。目前，笔者分析了城乡社会与经济发展的具体情况，提出了几个加快城乡规划一体化的有效措施。

3.1树立“城乡一体化发展”理念。当前，城市化进程的内涵，就是将乡村城镇化。这也是马克思所描述的城乡发展过程。受历史因素影响，规划在内容上体现了城乡有别，再加上城乡治理方法上的差异性，就形成了城乡区别发展的根源。要想真正摒弃、克服城乡二元化发展观念，将“一体化”的发展观念始终贯彻在凝噎、工业、陈振华并进、互动的全过程中，将农村与城市当成一个有机整体进行全局考虑，借助城乡规划一体化方案，全面带动城乡的协调发展，改革创新、统筹兼顾是实现城乡规划一体化的方法保证，把加快农业现代化与新型城镇化及工业化并进、互动作为有效途径，切实促使农村与城市、社会与经济、自然与人的可持续、协调、全面发展。

3.2充分发挥城乡规划的纲领与引导作用。通过对城市化过程中的城乡规划一体化进展情况进行总结，我们发现，不断加强城乡规划一体化理念，只有这样才能促进城乡社会与经济形成新的发展格局。始终坚持城乡规划一体化理念，全面发挥城乡规划方案调控社会经济发展、引领城乡建设的积极作用，促进城乡协调、同步发展。尤其是面对城市化与工业化进程中的难题，要最大限度地发挥城乡规划的协调与统筹作用，坚持协调、几种与统筹原则，借助不同的资源与区位优势，促使工业集约集聚发展；引导农村人口将居住地迁移到聚居点及城镇，促进土地资源的优化流转；引导土地资源向集中经营发展，促使工业向园区汇集、农民向城镇汇集、土地集中经营的新发展模式。

3.3提高城乡规划的前瞻性与科学性。为加快城市化过程中的城乡规划一体化，必须树立前瞻性的规划理念，坚持可持续发展、协调发展、集约发展、科学发展的原则，把城乡实际情况与发展规划有机结合，长远发展与近期建设有机结合，整体利益与局部利益有机结合。规范城乡规划方案编制，坚持规划部门决策、公众参与、专家评审等审批制度，组建由公众代表、专家、政府领导组成的规划委员会，形成科学、公开、民主的决策制度。根据“阳光规划”标准，对规划方案进行公示、公布、公开、听证制度，广泛接受社会公众意见，将城乡规划方案的编制变成凝聚民心、集中民智、发扬民主的过程。

3.4制定完善的城乡规划制度。城乡规划的衔接工作，是为了确保各类各级规划形成合理、相互协调的关键，是确保规划有效性、科学性的关键环节，更是保障规划到位、优化规划布局的有力保证。为强化国民社会与经济规划、城乡规划、土地利用规划的重要地位，应积极构建“三规合一”的衔接机制，以保障三个规划方案的融合与协调。要想建立城乡规划一体化体制、创新多头分设、城乡分立的规划制度，全面落实城乡布局规划、防控性规划、产业规划、生态环境、电力规划、交通规划等，都应全面覆盖。

3.5加强对城乡规划的监督与管理力度。严格落实城乡规划方案，是充分体现城乡规划在资源配置、综合调控、战略引导等作用的重要保证。应积极树立“规划方案即法律”的观念，规范城乡规划的修编、审批与制定，重视城乡规划在实施开始前、过程中、结束后的监督工作。构建城乡规划评估制度，及时对规划方案的落实情况进行合理、科学、全面的评价。严格执行规划问题及执法制度，构建操作性强的巡查制度，及时发觉并有效制止乱占地、乱建设、乱变更等违法违规现象，对不严格执行规划方案的负责人应严厉处置。建立科学的规划监督制度，坚持将检查与监督工作始终贯彻在规划形成与实施的过程中。

3.6全面落实“四个体现”。城市化过程中的城乡规划一体化，是以消除城乡二元化结构，促进城乡资源共享，全面提高居民生活水平的一项重大战略工程，所以，在推行城乡规划一体化过程中，必须坚持以人为本、体现创新、突出特色、走可持续发展之路。笔者将对其做详细分析。

（1）体现“以人为本”。在城市化过程中的城乡规划一体化过程中，应始终将“以人为本”的理念牢记心中。实施城乡一体化发展的目的，是为了提高农村居民的生活水平，提升他们的幸福度。所以，在实施这一战略任务的过程中，必须将“提高居民生活质量”作为第一指导思想。在制定城乡规划内容时，应充分考虑群众的实际需求，积极吸纳群众意见。群众不仅是城乡一体化建设的主人，同时也是城乡一体化工程成果的体验者。

（2）体现创新思想。在编制城乡规划一体化方案时，必须干预打破传统思维与观念，力求制定的规划内容20年不过时，还应积极借鉴国内外城乡规划的成功经验，并依据当地实际情况，制定出符合当地特点的发展计划。该计划的制定，必须站在全局高度，并能体现城乡的趣味优势与区域资源。

（3）体现特色。在我国，由于各个地区的城乡实情各不相同，在进行城乡规划时，它们也都形成了具有自己特色的城镇风格，这些格局特色的风格体现了各个地区悠久历史沉淀下来的珍贵文化及风俗特点，也体现着自然与人类的和谐共处。在城乡规划一体化编制中，不可用标准化的城乡规划模板取代多元化的城乡发展格局。从某种意义来讲，城乡规划一体化是对多元及丰富的城镇风格进行恰当的提升与整理。否则，城乡一体化完成之后，全国上下各个地区的城乡建设都只有一个面貌，失去了风土人情的韵味，只有冷冰冰的、面孔一致的高楼与水泥路。

（4）体现可持续发展。我国所倡导的城乡规划一体化，是要全面体现自然与人、社会与人的高度和谐的建设方案，也是全面体现绿色环保的建设方案，其特点是有利于自然及社会的可持续发展。要想充分体现城乡规划的可持续发展，需要与规划有关的各个部门积极协同设计，才能实现生态与可持续的要求。城乡规划一体化应全面体现环保意识，坚持走可持续发展之路，体现节能、低碳、生态、绿化、循环，应该后代留下足够的资源与空间。

总之，城乡规划一体化，是推进城市化过程的最有效方法，不仅可实现资源的优化配置、提高农民的生活与福利水平，而且还能促进社会与经济的均衡、和谐发展。因此，在编制城乡规划时，应全面了解城乡规划现状问题，并积极制定有效策略予以应对，始终坚持“可持续发展、协调、全面、以人为本”的规划理念，努力推进城乡规划一体化进程的顺利进展。

参考文献

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