构建发展性档案工作评价机制的思考*

吴加琪徐祥丰

（1.南京信息工程大学档案馆,江苏南京,210044；2.扬州市高邮地方税务局档案中心，江苏高邮，225600）

为促进档案管理规范化建设，档案行政管理机构出台了诸多档案工作评价标准，对包括地区、机关、团体、企事业单位等档案工作进行评价，上述评价活动在促进档案工作规范发展的同时，我们也应意识到其存在的不足，现有档案工作评价更多地体现为一种“选拔性评价或水平性评价”，评价对档案工作发展的促进作用受到了一定的制约。近年来，发展性评价理论引起了众多学者的关注，笔者尝试从这一角度对现有的档案工作评价进行分析，并提出完善档案工作评价机制的思路。

1 发展性档案工作评价的内涵

吴建华认为，档案事业评价是指“依据一定的标准，系统地度量档案事业的各项工作过程和结果，判定其是否达到预期的工作目标的过程”［1］。邬志辉提出，发展性评价是“为了发展的评价、关于发展的评价、在发展中的评价”［2］。据此，我们可以将发展性档案工作评价界定为：为了促进档案工作的不断发展，以档案工作发展的基础为评价起点，以档案工作的发展为评价内容，在档案工作发展的整个过程中开展的评价，即为了档案工作的发展，基于档案工作的发展，关于档案工作的发展，在档案工作发展中进行的评价活动。

2 传统档案工作评价的不足

2.1 评价重鉴定而非促进

评价工作可分为注重过程的形成性评价和注重结论的鉴定性评价，前者是依据评价对象发展过程对评价对象进行动态的评判，实现的是评价的指导和促进功能，后者是依据评价对象在截止某一时间点工作所处的状态进行静态衡量，主要实现的是验收和等级划定的功能。我国现有的各类档案工作评价以鉴定性评价为主，“检查监督、管理控制、评比导向”［3］是档案工作评价的重要目的，主要工作程序是制定评价方案、对被评价档案部门进行信息的搜集、形成评价结论，缺少对被评价对象前期工作的了解，同时对评价工作后续监督基本缺失。同时档案行政管理机构更多地关注那些业务基础好、评价等级高的档案部门的建设，这使得那些基础条件好的档案部门无需太多的努力即可成为各方关注的中心，而对那些工作基础薄弱、评价等级低的档案部门则缺少关注和投入，其工作积极性受到了挫伤，评价并未发挥对各层次档案部门应有的促进作用，这种结果显然是有背于档案工作评价的初衷。

2.2 评价主体单一

长期以来，我国各类档案工作评价中，基本上由各级档案行政管理机构组织，从评价方案的选择、评价指标的制定、评价过程的实施及评价结果的判定等具体工作都由档案行政管理机构操作。然而对档案工作最了解的不仅仅只有档案行政管理机构和专家学者，还包括社会部门、档案工作同行、档案用户等都对档案工作的发展方向、价值取向等具有足够的发言权，但上述成员并未有效纳入到评价主体中，其他主体参与仍处于一种萌芽状态，且随意性较大。评价主体的单一性造成了现有档案工作评价难以准确反映社会各个方面的价值观，难以反映各相关主体对档案工作的要求。此外，单一的档案行政管理机构对基层档案部门的评价，带有明显的上级主管部门检查性质，因此评价工作也就成了被评价档案部门在紧张压力下的最佳表演而非被评价档案部门常态性的工作展示，这种在被评价档案部门紧张的焦虑状态下的结果显然不能反映被评价档案部门真实的工作状况，也难以真正起到促进档案工作发展的效果。

2.3 评价指标不尽完善

现有的档案工作评价的出发点是约束和规范档案部门的工作行为，“通过比较才能发现档案馆（室）之间的差距”［4］，基于此，档案行政管理机构制定了标准化的评价指标体系对各评价档案部门进行统一的评价，这种评价模式的核心理念是工业时代对标准化追求的体现。但由于历史、制度和政策等多方面因素的影响，各级各类档案部门开展工作的条件和环境差异较大，而这也是导致档案工作水平差异的重要原因，然而横向比较的统一评价指标却无视这一客观事实，把历史、制度和政策等原因造成的档案工作结果的差异进行简单的判定，这对部分档案部门而言是有失公平的；同时，社会活动的内容是丰富多彩的，作为保管和服务社会活动的档案工作的内容和形式也必然充满个性和特色，而目前档案评价工作固定化、程式化、重量化的指标体系显然难以触及档案工作最本质的灵魂，其结果还有可能压抑基层档案部门工作的主动性的创造性，制约了其发展步伐。

2.4 评价环境制约了示范效应的有效发挥

在档案工作评价中，评价等级较高的档案部门无疑是其他档案部门学习的对象，而且在现有一些档案评价工作中，也出现了诸如规范化管理示范档案馆、档案工作示范基地、示范数字档案馆、示范城建档案馆等等名称不一的评价形式，他们对其他档案部门的未来发展具有一定的引领作用，但在实际工作中示范档案部门未能发挥出应有的示范效应。首先，示范机制尚未建立和完善，对于示范档案部门应承担什么样的责任，对其他档案部门应尽怎样的义务等等，档案工作评价管理部门并未进行具体的规定；同时，档案工作评价中被评价对象关注的重点是评价工作本身，而对自己将来评为示范部门后能否起到示范作用，如何发挥示范作用等也存在着困惑；此外，示范档案部门要想有效发挥示范作用也面临着实际的困难，因为示范工作必然会在本部门常规工作之外增加额外的任务，势必占用本部门时间、人力、物力、财力等有限的资源，这些都是他们面临的非常现实的问题，因此，他们在帮助和支持其他档案部门发展工作中也处于有心无力的状态。

3 构建发展性档案工作评价机制的措施

3.1 重视评价工作对档案事业发展的促进作用

近年来，随着社会各领域评价工作的深入开展，人们逐渐形成这样一种共识，即评价的目的不是为了把被评价对象分成三六九等或是进行惩罚，而应该是向被评价者提供必要的工具，督促他们对自己的工作进行反思，帮助他们认识到自身的不足，引导被评价者对将来的发展形成清晰的规划，发展性评价也成为学习型组织成长的重要途径。

具体到档案工作评价中，要实现评价重促进而非鉴定的转变涉及到评价工作的方方面面，包括评价理念、评价内容、评价过程、评价形式等等都需要改变。如：评价目的要以发展为导向，将评价工作和档案部门发展过程紧密结合，以促进被评价对象的发展为目标；评价内容的选择由横向转为纵向，着重评价其发展变化情况，使每一次评价都成为档案部门将来发展的基础和目标，成为促进档案部门发展的动力；评价过程管理中，加强评价前、评价中、评价后的全过程规范管理，做到以评促建，推动档案部门自主性发展；评价结论的形式，既提供总结性评价，同时形成发展评价报告，等等。从而促进被评价对象形成自我监督、自我完善的长效发展机制，实现被评价对象的可持续发展。

在实际档案工作评价中，可尝试引入“增量评价”这种评价方法，“增量评价”方案的核心是“承认差异、以入口定出口、从起点看变化”，因此在工作中要把握好两个关键点：一是对被评价对象的基础差异进行评价，二是对发展过程进行量化描述。具体评价过程可在某时间点上对被评价对象的工作基础进行评价，并确定其在所有被评价对象中的相对位置，经过一段时期后再对被评价对象进行考核，以被评价者的位置变化为衡量标准反映发展情况，并将评价结果同时分成具体不同的等和级，如可分为A等（发展快）、B等（发展较快）、C等（发展一般）；一星级、二星级、三星级、四星级、五星级等，同时建立各评价对象档案工作状况的起始目标动态数据库，形成长效评价机制。

3.2 建立开放多元的档案工作评价主体体系

传统的自上而下式行政督导的评价工作模式下，单一评价主体的缺陷部分制约了档案工作的发展，建立开放多元的档案工作评价主体体系，将对今后我国档案工作的发展具有重要意义。笔者认为，今后一段时间在继续充分发挥传统各级档案行政管理机构积极作用的同时，应注重以下评价主体作用发挥：

3.2.1 档案行业协会

档案行业协会在评价工作中的主要职能是统筹掌握各档案部门的总体发展情况，对档案部门之间进行纵横向比较与分析评价，找出基层档案部门工作中存在的问题，为档案部门的自我评价提供指导，主要体现为一种引导性的评价。在评价过程中还可承担一部分具体工作，如提供档案工作评价的培训、咨询；推广科学的评价技术和方法；协助各档案部门设计自我评价体系；研究档案工作评价的相关政策、标准；引导档案部门设定科学的发展目标，等等。

3.2.2 档案馆（室）同行

档案馆（室）相互之间拥有类似的工作环境，对档案具体工作业务有着较深的理解和把握，与其他评价主体相比较，同行的评价是一种平级、同类的关系，评价的目的也不是简单的“审查”，其评价的过程更体现为一种民主氛围下的相互学习、取长补短的交流，在评价的过程中，可以实现评价双方共同发展。

3.2.3 第三方评价机构

近年来，在传统的政府评价之外，组建第三方评价机构对相关部门进行评价正成为很多国家和地区评价工作的新趋势，档案工作评价的第三方评价主体包括各种非营利性咨询评价组织、档案中介、高校档案研究院（所）、档案领域各类专家委员会等，随着经济社会的发展，作为第三方的评价机构将成为档案工作评价的新生力量和主体。

3.2.4 社会部门和公众

作为社会服务部门，档案工作的质量需要社会部门和公众的评价，因此他们也应当被纳入到档案工作评价主体中，并应当成为档案工作评价的中心和最终受益者。

3.2.5 被评价档案部门

对被评价档案部门工作的认识莫过于其自身，因此，档案部门应将自我评价作为自我管理、自我提高的重要手段，主动制定发展目标，争取其他评价主体的支持、监督和评估，在达到地区、行业规范化标准的基础上，集中精力对本部门优势和薄弱环节进行改进和提高，实现自我发展。

由于不同评价主体的评价视角、内容、方法和思路的不同，评价过程及结果也必然存有差异，在建立档案工作多元评价主体工作中，应引导和促进各评价主体间的交流互动，实现不同评价的互补，依靠各方力量共同推进档案工作的可持续发展。

3.3 建立完善发展性评价指标体系

评价指标是开展档案工作评价的直接依据，在目标导向和绩效责任评价思潮的影响下，现有的档案工作评价指标是一种“输入—输出”模式，呈现的是档案工作较为静态的特征，对档案工作发展的过程无法体现。宋琦发现，“国家档案局、中央档案馆评估中心推行的《档案事业发展综合评估指标体系及评分细则》中的5个一级指标、13个二级指标和29个主要考查点基本是处在档案管理行为之后，处在档案管理行为中的为数不多，处于该行为之前的几乎没有”［5］。他提出档案工作评价指标应向前延伸、向后持续，档案管理硬性指标的汇总和软性指标的检验并重，还应把档案工作的纵向发展指标也纳入评价范围，重视档案工作的发展过程。在实际工作来看，部分领域的评价指标的构建开始由过去单一从政府管理角度建立评价指标体系转为促进被评价对象发展的指标体系，如上海市教育评价指标中基础性指标占60分，发展性指标占40分，这时即使过去基础较弱的部门如果在发展性指标得分较多，一样可以升级［6］。因此，今后档案评价工作中，应以促进档案工作的发展为目标，合理把握评价的“同一性”与“差异性”，将档案工作发展的内涵具体化为可促进档案工作发展的指标体系，这也是发展性档案工作评价活动中的关键。

以《档案事业发展综合评估指标体系及评分细则》为例，可尝试将相关指标进一步细分为基础性指标和发展性指标，可将原指标体系中的“发展规划”二级指标调整为发展性指标的同时，酌情在发展性指标体系中增加下述内容：如管理创新（目标管理、方法创新、绩效评价）；文化建设（工作环境、文化活动、档案文化）；信息技术（网络建设、数字档案馆）；用户发展（培养举措、素质提高、工作参与）；队伍发展（专业成长、骨干培养）；社会资源（社会合作、资金提供、技术支持）；特色发展（特色建设、优势项目）；发展成效（目标达成、社会评价）；等等。

3.4 创造各方重视的发展性档案工作评价环境

3.4.1 争取档案行政管理机构的支持

发展性档案工作评价与传统的档案工作评价虽然都是为了促进档案工作的发展，但两者的评价理念、方法、手段等仍然具有一定的差异，为了促进发展性档案工作评价的顺利推进必须得到档案行政管理机构的理解和支持，档案行政管理机构的支持可以是全方位的。例如：出台指导性的管理办法，给发展性档案工作评价提供宽松的政策；对发展性档案评价工作中表现突出的单位颁发证书，给予政策的支持，同时对其的责任义务进行明确；为发展性档案工作评价工作提供必要的帮助，包括提供资金支持、为实施发展性档案工作评价的基层档案部门提供互相学习交流的机会，组织发展性档案工作评价的研讨会等。

3.4.2 加强各档案部门之间的交流

在发展性档案工作评价模式下，由于基层档案管理部门可以自主地规划自己的发展，各档案部门之间的信息交流就显得非常有意义，各档案部门可以就工作的经验、疑问等共同关心的问题进行探讨，实现共同进步。考虑到现实中诸多条件的限制，交流学习的形式可以是多种多样的。如，为促进江苏省内高校档案工作的发展，1984年成立了江苏省高校档案研究会，截止2013年底，江苏省内所有119所各类高校档案部门中有98个高校档案部门成为其成员单位，为促进区域内高校档案工作发展，研究会定期召开全省高校档案工作交流会，同时组建了高校档案工作交流QQ群，成员包括省档案局和省教育厅具体业务部门的领导专家、省内各高校档案管理部门业务骨干等，对档案工作中的问题进行专业指导、开展业务研究探讨，促进了省内各高校档案工作的共同发展。

3.4.3 争取社会的支持

档案管理系统不是孤立的，是整个社会管理大系统中不可缺少的重要组成部分，发展性档案工作评价的顺利实施也需要档案专业管理系统外部力量的支持，在评价方案的设计、实施过程中，档案管理领域的专家学者及具有丰富经验的社会评价专业人士可以给档案部门专业的支持，解答档案部门在发展过程中存在的困惑。同时，社会的参与也可以从档案圈外对档案工作发展的价值取向、具体工作优劣势进行理性的审视，发现档案工作发展过程中亟待解决的问题，并协同档案部门制定改进的计划和策略。

注：*本文系国家社会科学基金青年项目“面向社会的档案信息资源规划研究”（11CTQ032）、江苏省社科研究学会专项课题“发展性档案工作评价机制研究”（13SXH-037）、江苏省教育厅高校哲社项目“面向社会突发事件的档案工作机制创新研究”（2013SJD870003）、江苏省高校档案研究会项目“档案信息资源共建共享理论与实践研究”（jsgdz2013-09）研究成果。

［1］［3］吴建华，杨金平.档案事业评估理论初探.北京档案［J］.1994(1):7-9.

［2］邬志辉.发展性评价与普通高中的转型性变革.教育研究［J］，2004(10):69-75.

［4］潘连根.关于档案工作评价若干问题的思考.档案［J］.1995(5):30-32.

［5］宋琦.基于档案事业发展的档案事业综合评价的诉求分析.档案学通讯［J］.2011(6):84-88.

［6］张忠福.对发展性学校评价的思考.中小学管理［J］.2002(8):31.