城乡教育一体化制度建设:共识与问题

杨卫安，邬志辉

（教育部人文社会科学重点研究基地 东北师范大学农村教育研究所，吉林 长春 130024）

城乡教育发展不均衡是当前我国教育领域所面临的突出难题。消除城乡教育差距，实现城乡教育均衡发展，是现阶段我国教育发展的战略重点。为了实现这一目标，国家提出了城乡教育一体化发展战略。在已有的研究当中，人们几乎一致认定推进城乡教育一体化的关键在于制度设计，并达成了一些基本共识。但是，在这些共识之外，人们对城乡教育一体化制度建设的认识也还存在着非常大的分歧。分析这些共识和分歧，对于全面正确地认识城乡教育一体化的内涵，更好地指导城乡教育一体化实践具有重要的现实意义。

一、城乡教育一体化制度建设的共识

在推进城乡教育一体化建设的关键问题上，有人明确提出，从城乡教育均衡到城乡教育一体化是理念变革与制度创新，［1］城乡二元结构问题本身就是制度问题，破解城乡教育二元结构，推进和实现城乡教育一体化必须从改革制度入手。［2］众多学者根据自己的理解，提出了城乡教育一体化的内涵，比较有代表性的有以下几种观点。

国内最早开启城乡教育一体化问题研究的王克勤先生认为，城乡教育一体化是指在城乡教育关系的处理中，不能把城市和乡村看成是两个独立的系统，而要把它们看成是一个相互联系的整体，打破二元经济和社会结构下的各种障碍和束缚，以系统化的思维，推动城乡教育的相互支持和促进，最终实现城乡教育的共同和协调发展。［3］东北师范大学农村教育研究所邬志辉教授认为，城乡教育一体化就是在工业化、城镇化和农业现代化的大背景下，突破城乡二元分割分治的制度障碍，在一定区域范围内，通过统筹规划城乡教育发展、统筹设计城乡教育政策、统筹配置城乡教育资源，实施向农村倾斜政策，改变优质教育要素资源单一 “向城性”流动格局，逐步缩小城乡教育差距和身份束缚，确保城乡公民享受平等的受教育权益，实现城乡教育协调、合理与可持续发展的过程。［4］褚宏启教授认为，城乡教育一体化是指为了缩小城乡所存在教育差距，必须打破城乡二元结构下的各种束缚和障碍，构建相互联系、相互沟通的教育体制机制，充分发挥各自优势，促进资源共享，推动城乡教育的相互支持和促进，最终达到城乡教育的均衡、协调、共同发展。［2］李玲等人则认为，实现城乡教育的一体化，核心障碍是城乡二元的教育体制机制。因此，需要构建一套全新的、完善的教育制度。在城乡一体化的教育体制机制的规范下，促进城乡教育互动联结、相互帮扶，逐步消解差距，实现城乡教育的公平、共生、协调发展。［5］

笔者也曾从教育活动与经济活动差别的角度，探讨了城乡教育一体化与制度的关系问题。并得出这样的结论:从宏观意义上讲，教育与制度是内在统一的，教育本质上是一种制度建构，对于城乡教育一体化建设来说同样如此。

第一，教育领域与经济领域的规律性强弱不同。经济活动受到价值规律、供求规律等较强规律性因素的制约。而教育到底存不存在规律，存在什么样的规律，人们并未完全达成一致，并长期存在着教育属于科学还是艺术之争。如果教育不像经济活动那样受到强规律性因素的制约，这就给人们更大程度地发挥主观能动性留下了余地，并根据价值原则来建构教育制度。

第二，从发生学的角度来看，学校教育产生于国家之后。虽然广义的教育活动和经济活动一样，都是和人类的产生相伴而生的，原始社会的教育和社会生产生活混为一体。从这个意义上来说，广义上的教育活动产生于国家之前。但是，仅就正规的学校教育来说，它却是国家的产物，也就是说，正规的学校教育是国家的一种制度安排。

第三，从国民收入的分配来看，教育处于再分配领域。国民收入的分配分为初次分配和再分配两个阶段。初次分配是在物质生产领域内进行的分配，与人们对生产要素的占有情况和谈判能力的强弱密切相关。教育不属于物质生产活动，只能通过财政和政策等手段对国民收入进行再分配，实现正常运转。财政和政策等手段本质上是一种制度保障。

第四，从产品性质来看，教育属于公共产品。根据世界各国的通例，人们都把教育视为一种公共或者准公共产品，由国家出资来兴办教育，义务教育尤其如此。由国家出资兴办本质上就是一种制度供给。

通过对已有研究的对比和分析可以发现，人们对城乡教育一体化建设的认识已经达成了一些基本共识:首先，城乡教育一体化是针对城乡教育二元结构提出的，城乡二元结构实质上就是制度问题；其次，推进和实现城乡教育一体化必须从破除城乡二元的教育体制机制障碍入手；最后，城乡教育一体化建设的最终目标是实现城乡教育的协调、合理与可持续发展。

二、分歧与问题:制度可以解决哪些问题与需要什么样的制度

虽然研究城乡教育一体化的学者几乎无一例外的认为其实质就是制度问题，但是，在制度可以解决哪些问题和需要什么样的制度方面却还存在分歧。这也反应了人们对于城乡教育一体化制度建设认识的不足。邬志辉教授就曾指出，对于什么是城乡二元教育结构的制度束缚，学界的认识还存在较大差异。［4］既然对什么是城乡二元教育结构的制度束缚都还没有达成一致，那么对怎么推进城乡教育一体化建设自然也就有很大分歧。一些学者罗列出了诸多教育制度的城乡分轨现象，并期望通过制度合轨来实现城乡教育的一体化；还有一些学者把城乡二元教育结构放在一个更大的城乡二元社会背景中进行考量，分析其成因的历史性、综合性和复杂性，期待通过 “综合治理”和 “渐进改革”来加以解决。［4］归纳起来，国内关于城乡教育一体化制度建设的内容主要包括以下几种观点。

邬志辉教授认为，影响城乡教育一体化实现的根本性制度束缚主要有四个方面:一是中国特色的“经济功能取向”的地方政府职能定位。这导致“教育优先发展”的思想尚未根本确立。二是 “城市决定农村”的权力结构关系。这种权力结构导致许多制度设计不能反映农村人口的教育需要和利益诉求。三是农村产权缺失导致的城乡单向一体化。这导致优质教育资源的普遍 “向城性”流动，农村地区也很难吸引和留住优秀教师。四是城乡区隔化的城市主流社会态度。这导致农村人的教育需求被漠视。为了解决这些束缚，推进城乡教育一体化，需要破解以下制度难题:首先，突破 “经济功能取向”的政府职能定位，创建公共服务型政府，并把教育切实放在优先发展的地位；其次，改变 “城市决定农村”的权力结构，建立 “社会公众参与”的治理新机制；最后，突破 “城市人”与 “乡下人”的观念束缚，建立 “统一公民”的观念制度。［4］

褚宏启教授通过界定 “一体化”，根据城乡教育一体化目标与手段之间的关系，把城乡教育一体化建设所需改革的教育制度划分为核心制度、外围制度、保障制度三种层次。其中，核心制度包括学生培养制度和教育质量评价制度；外围制度包括教育投入制度、教育人事制度和入学招生制度；保障制度包括教育管理制度和办学制度。［6］

吉林省教育科学院院长张旺教授认为，我国城乡教育不公的制度根源表现在重心偏低的教育管理制度；城乡有别的教育投入制度；二元分割的教师管理制度等几个方面。因此，推进城乡教育一体化制度建设和改革要从教育管理制度、教育投入制度、教师管理制度三个方面入手。［7］

李玲教授则从宏观、中观、微观的角度建构了城乡教育一体化的外延:宏观的教育体制机制，包括城乡教育管理体制机制、教育人事体制机制、教育投入体制机制、办学体制机制、人才培养体制机制和考试评价体制机制的一体化；中观的教育层级与类别，包括城乡学前教育、义务教育、职业教育、高等教育和继续教育的一体化；微观的教育组成要素，包括城乡学校师资、学校课程模式、资源配置和城乡教育信息的一体化。此外，城乡教育一体化还涵盖城市化进程中产生的新生元素，如农民工随迁子女等弱势群体的教育问题等。［5］

通过对已有研究的梳理可以看出，在城乡教育一体化建设当中，关于制度可以解决哪些问题与需要什么样的制度方面学者们并没有完全达成一致。这种不一致集中表现在对城乡教育一体化制度的分类与体系建构方面。

首先，分类标准不一样。如褚宏启教授从核心制度、外围制度、保障制度三个维度加以划分；李玲教授则从宏观的教育体制机制范畴；中观的教育层级与类别；微观的教育组成要素三个维度加以划分。但是，不管哪种划分，都主要是从制度形式的角度划分的，而非从制度功能的角度加以划分。所以，人们并不能从这种形式划分当中知道不同类型的制度所能解决的核心问题。

其次，关于城乡教育一体化的制度内容和体系也存在很大差别。分类标准不一样，所包含的制度内容和要素就会有所不同；即使分类标准一致，由于关注的重点和视角不一样，所建构的制度体系也会有所差别。从上述诸多学者的研究结果当中我们可以清晰地看到这一点，有些学者把促进城乡教育一体化的教育制度体系分为七个方面，有些分为三个方面，还有的则分为十几个方面，不一而足，反映了人们对城乡教育一体化制度体系内容的分歧。

最后，关于城乡教育一体化制度建设，人们更多地是从教育内部的制度来划分的，较少涉及到教育外部的制度，缺乏内外部制度的统合。杜成宪教授曾经借用科学史范畴将中国教育史的学科体系构成分为 “内部史”和 “外部史”，教育 “内部史”就是将教育作为人类的一种专门的实践活动而进行的历史研究，教育思想、教育制度属于此中的范畴；教育 “外部史”则是从教育活动与教育思想产生及其作用的社会背景上着眼而进行的历史研究。［8］根据这种划分，城乡教育一体化制度也相应的划分为两类，一类是城乡教育一体化的内部制度，一类是城乡教育一体化的外部制度。虽然大多数学者都把导致城乡教育二元结构的制度根源归结为内外两大方面:一是教育内部的制度根源，如城乡有别的教育投入体制等；二是教育外部的制度根源，如城乡分割的户籍制度、就业制度等等。并提出，要实现城乡教育的一体化，必须从教育内部和教育外部打破维系教育二元结构的制度瓶颈。［2］但是，其在城乡教育一体化的制度建构当中，大部分研究较少涉及到外部制度，①这不得不说是一种遗憾。

三、制度分类与体系建构②

为了更好地指导实践，对城乡教育一体化制度的分类和体系建构要遵照以下几个原则:在教育与社会环境关系方面，既要考虑城乡教育一体化的内部制度，也要考虑城乡教育一体化的外部制度；在分类方面，改变单纯以制度的外在形式划分制度类型的状况，坚持以制度的功能和所能解决的问题类型为主要划分标准；在城乡教育一体化制度体系的建构方面，主要关注教育实践当中重点、难点和关键点的解决，并兼顾体系的全面性。

城乡二元教育结构的特征可以概括为三个方面:第一，城乡教育发展之间的巨大差异。这主要涉及到的是教育资源配置情况，包括教育投入、硬件、师资等；第二，城乡教育之间的分割与封闭。如随迁子女的入学升学问题；第三，优质教育要素资源的单一 “向城性”流动问题。如择校问题、农村教师的 “向城性”流动问题。我们可以针对城乡二元教育结构的特征及存在的问题来建构城乡教育一体化制度体系。

从宏观角度看，教育活动由教育者、受教育者、教育目标、教育内容、教育手段、教育环境、教育途径七个要素构成。在教育活动的七个构成要素当中，有些要素是国家以政策法规的形式明文规定的，如教育目标；有些是国家通过财政手段直接分配供给的，如教育手段当中的教育活动场所与设施、教育媒体及教育辅助手段；有些要素是与当地的整体自然和人文环境密不可分的，如教育环境；有些则是与教育者自身密不可分的，如教育方法和教育手段的运用等等。在城乡教育一体化建设当中，有些要素是可以交流、共享和互补的，如教师、教育理念与方法等；有些则是不能交流和共享的，如教育目标，它本身就是国家规定的产物；还有些要素是不适宜交流和共享的，如教育设施和教育媒体，它本身是由国家财政投入来配给的，而不是通过城市学校支持农村学校的二次供给实现的。对于不能或不适宜交流和共享的教育要素，需要由国家统一规定或进行直接供给，避免城乡不均或二次供给；对于可以交流、共享和互补的教育要素，国家一方面要采取措施促进交流和共享；同时也要采取措施防止优质教育要素资源的单一 “向城性”流动。根据教育要素的不同分类，我们可以建构城乡教育一体化的制度体系。

（一）消除差距 （资源配置）方面的制度

1.对不适宜流动的教育要素的直接供给制度

（1）城乡一体化的教育目标。从制度本身的结构或者构成要素来说，一项制度安排一般包括以下几个要素:目标价值系统、规则表达系统和实施保障系统。目标价值系统指的是制度的理想价值目标，是制度期望的应然状态的最高概括。［9］一项制度的目标价值可能是公平、正义、效率等普世价值的体现，也可能是强势利益集团利益的体现。它是制度的灵魂所在，决定了制度的性质和运行方向。城乡教育一体化的目标价值系统，即政府如何分别对待城市的教育目标和农村的教育目标，是采取一元化的策略还是采取二元化的策略。从国家最高层次的教育方针和教育目的来看，不管是农村教育还是城市教育，都要 “坚持教育为社会主义现代化建设服务，为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。”当然，不同阶段和类型的教育在具体的培养目标上可能有所差别，但必须全面贯彻和坚持符合国家的这一教育方针。具体到义务教育阶段，由于其是国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，目的是促进学生素质的全面发展，是为儿童外来发展打基础的教育，因此城乡的义务教育培养目标不能实行二元化的策略。

（2）城乡教育一体化的财政投入制度。教育是一种公共产品或准公共产品。公共产品的特征就是由国家来提供，财政性经费的高低是衡量教育公益性程度的核心指标。目前，省域内城乡之间的生均教育经费、生均预算内公用经费不均衡，县域内教育财权与事权相分离，教育经费常被调控、挤占、挪用，农村学校无法及时方便地使用经费。要制定《教育投入法》，建立不分城乡的一体化的现代公共教育财政体制，实行均等化的义务教育全额拨款机制；建立责任明确的各级政府提供农村教育资金的分担体制；建立规范透明的政府间财政转移支付制度；要建立新增教育经费70%用于农村的增量分配机制；要建立城乡统一的教育经费标准，提高农村生均预算内公用经费标准和农村困难寄宿生生活补助标准；要健全农村普通高中学生学费减免补充机制和由政府全额承担、分级按比例负担的普通高中债务化解机制；建立健全学校财务信息公开制度和学校投入绩效考核制度。

2.改变优质教育要素资源单一 “向城性”流动的逆市场化制度

由于学校硬件设施和教育投入都应该是国家通过财政手段直接供给的，属于不适宜交流和共享的教育要素。在当下，优质教育要素资源单一 “向城性”流动主要表现为优秀教师的单一 “向城性”流动和优质生源的 “向城性”择校行为。

（1）城乡一体化的教师配置制度。目前，城乡教师同工不同待遇，城乡义务教育阶段学校执行二元化的编制标准，城乡教师实行不同的住房政策，结果导致农村学校教师总量缺编、结构缺编、优秀教师外流、不合格教师退不出的 “体制病”。要建立城乡义务教育学校教师的教师公务员制度；建立区域内城乡教师工资和津补贴统一制度，全面实施城乡义务教育教师绩效工资制度；建立农村教师特殊津补贴制度；建立城乡教师编制标准一致化的宏观编制调控监测机制；严格教师准入制度，统筹配置城乡教师，建立适应教育改革需要的城乡教师管理体制和用人机制；建立农村学生家长评教的不合格教师退出机制；加强农村教师周转房建设，建立吸引优秀大学生到农村任教的激励机制；提高农村教师培训经费标准，建立城乡统筹的教师培训体系和农村教师全员免费培训的新机制；建立城乡义务教育教师和校长区域内轮岗制度和城乡双向交流机制。

（2）对择校问题的治理。城镇地区聚集了大部分的优质教育资源，这造成优质生源的 “向城性”择校行为。“向城性”择校行为在基础教育的各个阶段都存在，其中由于义务教育阶段的公共产品属性最强，再加上国家规定的义务教育阶段公办学校必须坚持就近入学的原则。因此，义务教育阶段的择校行为最被人们所关注。虽然最近十几年国家几乎每年都会出台治理教育乱收费和择校的政策，但政策的执行效果却很难尽如人意。事实证明，单纯依靠国家有关部门 “一刀切”的行政禁令很难彻底根治 “向城性”的择校行为。这需要全力均衡城乡教育资源；完善择校禁令政策方案；加强监督问责制；鼓励协调社会教育力量办学等等。

（二）消除壁垒 （促进交流）方面的制度

1.进城务工人员随迁子女城市就学升学的体制机制构建

农村义务教育生源向城流动表现在两个方面:第一个方面是主动的 “择校”行为，目的是争夺优质教育支援，是被国家明令禁止和下大力气治理的政策议题；第二个方面是农村进城务工经商人员随迁子女的入学行为，是国家重点保障和解决的政策议题。但是在现阶段，由于以户籍制度为核心的城乡分割教育体制，导致进城务工人员随迁子女在城市难以享受与城市儿童相同的就学升学机会。要完善以常住地为主（“流入地”概念存在较大问题，因为对于在城市里出生的务工人员子女来说，城市已不是他们的流入地）、以公办学校为主、不收借读费的保障进城务工人员随迁子女免费接受义务教育的体制；建立电子学籍管理制度，确保流动儿童完整地接受义务教育；建立将常住学龄人口全部纳入城市教育发展规划、义务教育经费全部纳入当地财政保障范围的制度，确保与户籍地城市儿童享受相同的市民教育待遇；建立中央对跨省接受义务教育的城进务工人员随迁子女全额资助制度；完善城市务工人员聚集地的配套学校建设；取消分地区定高考分数线的体制，建立进城务工人员随迁子女在常住地地接受教育和按学籍身份参加中考和高考的升学考试制度；建立农村留守儿童的关爱机制。

2.以信息化推进城乡教育一体化的体制机制构建

目前，城乡学校等级化管理，信息化水平呈分层化分布，信息教育资源城乡二元分割现象严重。要建立打破 “空间界限”的内容丰富、结构合理、全面开放、城乡共享的基础教育信息资源库；要统筹配置城乡信息教育资源，实现城乡师生人机比均等化；让所有的农村学校都建立接入Internet的校园网，逐步实现计算机网络的 “校校通”、 “班班通”；建立城乡教育信息化硬件、远程教育、教育资源平台建设的经费投入保障机制；建立城乡均衡的教育信息化法律保障机制；完善农村中小学现代远程教育支持服务体系，建立向农村倾斜的信息技术教师配置与培训制度。

（三）保障性制度

1.城乡教育一体化的动力机制和统筹规划机制问题

推进城乡教育一体化，涉及诸多部门、要素和环节，它们之间的协同运作是构建城乡一体化教育机制的关键。在制约诸多要素功能发挥和关系运作的目标机制、动力机制、保障机制、监督机制中，动力机制是核心。在以农促工阶段，城市是有积极性的，在以城带乡阶段，城市的积极性在哪里？要建立政府主导的推进城乡教育一体化的动力机制；要统筹规划城乡教育布局，建立城市扩容 （空间城市化）过程中配套学校建设机制；要建立省域内城乡教育一体化的评价公示机制和上级政府对先进典型的重奖机制；要建立公共教育资源向农村倾斜的法律机制。

2.城乡一体化的教育管理体制机制构建

管理体制机制是关于城乡教育一体化的实施主体、主体间的责任边界及权力配置问题的制度安排。目前 “县级人民政府管理为主”的教育管理体制，导致县级各行政部门之间各自为政、关系协调困难，人事部门、财政部门控制教育的人财命脉，教育部门事责无法有效履行。要建立与 “省直管县”行政管理体制相适应的城乡教育管理体制，建立以县级教育行政部门为主，各相关部门配合、监督，人财事权统一、问责到位的教育管理运行机制；要建立县域内城乡校际均衡发展的管理机制和保障机制；要在省域内区分经济发达县市、中等发达县市和欠发达县市三类地区，建立向欠发达县市教育倾斜的均衡化管理机制。

3.城乡一体化的办学制度

办学体制是国家规范办学行为的体系和制度。目前城乡学校办学标准二元化，城市运用市场机制诱导农村优秀教师和生源向城市流动，农村学校缺少法人自主权，现代学校制度难以建立。要建立城乡统一规划布局、统一学校建设标准、统一办学标准、统一教师编制，实行标准化寄宿制学校建设并重点向农村倾斜的办学资源配置机制；要建立政府主导、校本管理、社区参与的城乡学校治理体制与机制；建立校长和教师归区县所有、校长和教师津补贴不与所在学校挂钩的校长教师轮岗机制。建立家校互动制度；建立城乡统一的教育质量保证和监测体系；建立有利于推进素质教育的招生考试和学生评价新体制；建立农村贫困地区基础教育课程改革支持保障制度；建立县区直管农村学校、城乡学校捆绑式发展的对口帮扶机制；健全企业、社团、个人援助农村教育新机制；建立城乡教育资源共享的学校共同体制度。

［注释］

① 一部分学者已经注意到了这个问题，如东北师范大学邬志辉教授从中国特色的 “经济功能取向”的地方政府职能定位；“城市决定农村”的权力结构关系；农村产权缺失导致的城乡单向一体化；城乡区隔化的城市主流社会态度四个方面探讨了推进城乡教育一体化的根本性制度束缚。

② 本节部分内容参考了邬志辉教授的观点和论述，参见笔者博士论文:杨卫安.我国城乡教育关系制度的变迁研究［D］.长春:东北师范大学，2008:187－189.

［1］邵泽斌.理念变革与制度创新:从城乡教育均衡到城乡教育一体化［J］.复旦教育论坛，2010，（5）:14－19.

［2］褚宏启.城乡教育一体化:体系重构与制度创新——中国教育二元结构及其破解［J］.教育研究，2009，（11）:3－10，26.

［3］王克勤.论城乡教育一体化［J］.普教研究，1995，（1）:6－8.

［4］邬志辉.城乡教育一体化的制度束缚与破解［J］.华南师范大学学报 （社会科学版），2013，（9）:29－32.

［5］李玲，宋乃庆等.城乡教育一体化:理论、指标与测算［J］.教育研究，2012，（2）:41－48.

［6］褚宏启.教育制度改革与城乡教育一体化——打破城乡教育二元结构的制度瓶颈［J］.教育研究，2010，（11）:3－11.

［7］张旺.城乡教育一体化:教育公平的时代诉求［J］.教育研究，2012，（8）:13－18.

［8］杜成宪.中国教育史学科体系试构［J］.华东师范大学学报 （教育科学版），1997，（1）:19－26.

［9］杨伟敏.制度本体论研究［D］.北京:中共中央党校，2008:69.