我国新型城镇化的主导机制研究

吴建强+郭险峰

内容摘要：党的十八大指出中国要积极稳妥推进城镇化，走中国特色新型城镇化道路，到2020年城镇化质量要明显提高。当前中国改革正进入深水区，新型城镇化有望成为未来中国经济增长的新动力。我国要推进新型城镇化，就要避免走传统的政府主导城镇化的老路，不再以政府计划的方式来推进城镇化，而要由市场主导城镇化的进程，充分发挥市场机制的作用。

关键词：新型城镇化 主导机制

我国城镇化的现状

（一）城镇化率不断提高

国家统计局的数据显示，改革开放以来，我国城镇化率年均提高1.02个百分点；2000年以来，城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年城镇化率达到52.57%，与世界平均水平大体相当。

（二）城市群形态更加明显

城镇数量和规模不断扩大，城市群形态更加明显，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为拉动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

（三）户籍管理制度稳妥推进

从2011年国务院办公厅印发《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》开始，发展改革委、人力资源社会保障部等相关部门陆续出台配套政策，初步为农业人口落户城镇开辟了通道。据公安部统计，2010-2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年达835万人。

（四）基本公共服务水平得到提升

据国家统计局的数据显示，从2011年至2012年两年间，全国建成城镇保障性安居工程住房1033万套，相当于“十一五”期间建成总量。2012年，城镇基本养老保险、基本医疗保险常住人口覆盖率分别达到63.9%和75.5%。农民工最关心的随迁子女教育问题则已经确定了以流入地为主、以公办学校为主的“两为主”原则，2012年农民工随迁子女进入公办学校就读的比例达到80.2%。

（五）城市市政设施建设快速推进

据有关资料显示，2011年，城市人均道路面积达到13.8平方米，人均公园绿地面积达到11.8平方米，分别是2000年的2.3倍和3.2倍；城市用水普及率、污水处理率分别达到97%、83.6%，比2000年提高33.1个和49.3个百分点，市政设施供给能力和服务水平明显提高。

（六）城镇化进程由政府主导

尽管我国尝试过多种城镇化模式，但城市发展方针一直是由国家统一部署，即使是农村就地城镇化，也多由基层政府推进。对城市开发建设，绝大多数政府都是自己投入，自己运营。

政府主导城镇化存在的问题

（一）城镇化成政绩工程

一些省市地方政府习惯于大拆大建、上项目、建新城的城镇发展思路，把推进城镇化简单地等同于城市建设，过于注重争取项目来凸显政绩。部分地方的“城镇化”就是以工业项目、房地产为推力的城镇化，实际上是政绩的城镇化、地方官员的城镇化，而非人与城市相融发展的“人”的城镇化。

（二）“土地财政”难改“土地的城镇化”

过去的城镇化模式实质是“土地的城镇化”，农民被“城镇化”后难以成为市民。目前，我国人口的城镇化严重落后于土地的城镇化，许多地方大量的土地已经划成了市区，但是大量的人口并没有相应成为市民。一些地方财政紧张，便把城镇化变成土地财政的重要来源。如果不改变地方政府“卖地生财”的动力机制，“人的城镇化”永远赶不上“土地的城镇化”。

（三）“造城运动”不断涌现

由于当前中国的城镇化不是市场经济演进的结果，而由政府部门设计形成，所以各地方政府把城镇化视为加大投资力度的机会，热衷于对现有城市进行快速扩张的“造城运动”，想方设法通过城镇化来带动GDP的快速增长。党的十八大后，许多地方政府邀请国家发改委、住建部、国土资源部等部门到当地调研，希望能获得更多土地进行快速的城市扩张。

（四）盲目扩张工业园区

许多地方在推进新型城镇化进程中，过于重视政府主导作用而忽视市场推动作用，不尊重经济规律，依靠行政命令强制推动城镇化建设，盲目扩张工业园区。全国各区域都出现地方政府打着“城镇化”的旗号，以发展城市产业、带动经济和增加就业为名，争建工业园区，在园区建设上你追我赶，工业部门低水平重复建设严重。

（五）“人的城镇化”被忽视

在传统的政府主导城镇化模式下，政府热衷于城市开发，而忽略了“人的城镇化”。城市公共服务能力的提升未得到重视，公用事业发展较为滞后，许多农民进城后只是简单的居住地的变化，没有享受到市民应有的权利，如平等接受教育、享受城市医疗保险和社会保障等公共服务。大量的农村人口拥入城市，而相关的配套措施未能跟上，产生了一系列社会问题。

（六）城镇化变“房地产化”

在我国实行住房货币化改革之后，近年来在住房商品化的推动下，一些地方的城镇化变成片面的“房地产化”，房地产成为城镇化发展的主角，被定为“支柱产业”，成为地方财政收入的重要来源和经济发展的主要推动力。一旦经济出现周期性调整，这种“房地产化”的城镇化所隐含的问题与风险就会暴露出来，我国经济将可能面临危机和衰退的风险。此外，目前的高房价已成为新型城镇化的阻力。

国际经验的借鉴

（一）欧洲：法律先行

城镇化是复杂的利益重新布局和分配过程，只有强化法制建设，将城镇化纳入法治的轨道，鼓励利益相关方参与决策和实践，才能确保城镇化的顺利推进。欧洲的国家在城镇化进程中普遍重视“法律先行”。1866年，英国政府就通过了《环境卫生法》，为治理城市环境卫生提供法律依据。之后，英国政府制定了一系列与城市公共卫生、治安管理和贫民救济相关的法律，使政府城市管理与公共服务工作有法可依。德国在城镇化的早期，面临严重的住房短缺问题。为此，德国政府设立了市民广泛参与的住宅建设制度，规定城市规划和建设方案须提交全体市民讨论修改，房地产开发商的建设方案必须符合规划才能动工。endprint

（二）日本：工业化带动城镇化

2011年末，日本的城镇化率已达91.3%。日本的工业化是城镇化的强大动力，其城镇化和工业化是相适应的。二战前，日本的大型工业已经集中在太平洋沿岸地区，为日本的“环太平洋集聚带”奠定了基础。随着产业的不断升级，日本的城镇化也表现出不同的形态。二战后的20世纪50-70年代，日本实行了“产业振兴”政策，大力发展城乡工业，壮大了农副产品加工、农具制造等传统产业，创办了新型农村工业，促进了城镇的快速发展和人口的集聚。20世纪60年代，东京、大阪和名古屋三大都市圈开始形成。20世纪70年代后，日本居民逐渐向中心城市周边的郊区或卫星城转移，推动了大城市郊区及周围城市的发展。20世纪90年代后，第三产业开始成为日本城市发展的新动力，其从业人员在全部就业人员中所占的比重不断上升，到2010年第三产业人数已升至66.5%，信息技术、金融以及服务业等逐步取代传统工业成为城市发展的主要动力，城市也由产品制造中心向信息中心、金融中心和服务中心转变，支撑着日本城镇化水平的不断提高。

（三）美国：健全社会保障体系

美国是全世界城镇化水平最高的国家之一，其城镇化率超过了82%。美国重视社会保障体系建设，解决住房和就业等问题。二战后，美国采取了一系列措施引导城市人口向外迁移。20世纪90年代末期后，政府在普遍提高全民住房自有率基础上，重点帮助低收入家庭解决住房困难，为其提供住房补助。其次是多管齐下，创造就业机会，通过多种途径帮助城镇居民就业。最后，美国鼓励民间参与城镇化，加快社区建设，化解城镇化引发的社会危机。

政策建议

（一）加快政府职能的转变

我国应当更多地借鉴西方发达国家市场主导城市化模式的成功经验，在政府引导的同时，注重市场机制的作用。新型城镇化更多是通过市场方式来推进，而不是靠政府的计划经济。政府应尽快从城镇化的“主角”角色上退下来，将主要工作放在制度建设、法律保障和公共服务上来。市场则应在城镇化过程中充当真正的“主角”，在资源配置方面发挥优势，以实现城镇经济社会的最大效用。要切实转变政府职能，防止在城镇化进程中一味追求GDP增长和政绩形象工程。

（二）因地制宜

在城镇化的推进过程中，应尊重经济规律，不宜盲目贪大求快。城镇化的发展来自城市和农村的经济社会发展，有其内在的规律。政府在确定城镇化目标时，应根据产业、土地、自然资源、人口等城镇化要素的情况，制定适宜的城镇化发展速度，防止“为城镇化而城镇化”的现象发生，避免单纯追求城镇化率指标。要合理引导农村剩余劳动力向城镇转移，科学把握城镇化的节奏。城镇化的规模和速度要与当地经济和社会发展水平相适应，与城镇容纳人口的能力相适应，防止“过度城镇化”。

（三）社会参与

目前，城镇化进程中社会力量参与不足。城镇化的推进应让各种社会力量参与进来，包括城乡居民、劳动群体、社会团体、社区组织等。在新型城镇化规划的制订上，应扩大社会参与度，广泛征求专家、企业和居民等各方面的意见，充分了解他们的需求，只有这样，才能有效防止侵害农民利益的“被城镇化”现象的发生。

（四）健全法制

推进新型城镇化，需要法律制度的保障。政府应对现有的城镇化方面的法律规章和制度进行梳理，废除不合理的规章制度，制订与新型城镇化发展相适应的法律与制度，为市场推动中国城镇化进程扫清障碍。通过完善法律规章和制度，为建设以“人的城镇化”为核心的中国新型城镇化创造良好的政策和法律环境。

（五）强化产业支撑

大力推进新型城镇化和新型工业化“两化互动”，优化产业结构，为新型城镇化发展提供产业支撑，增强城镇化发展的后劲和动力。协调城镇群发展与产业布局，优化城镇用地，引导工业向园区集中。发展现代服务业，推动城市产业结构升级，增加城市就业。加强培训力度，将新生代农民工培养成产业工人，促进农村劳动力向城镇转移。

（六）加大社会保障力度

放宽农民工进城落户的门槛，建立起适合新型城镇化发展的新型户籍管理制度。重视农民工的住房保障问题，通过多种形式改善农民工的居住条件。强化社会保障，统筹城乡就业，进一步完善城镇养老、失业、医疗保险等社会保障制度，使农民工在劳动报酬、社会保险、子女入学、公共卫生和文化等方面享有与城市居民平等的社会保障和公共服务。

（七）旧有利益格局亟需打破

与传统的城镇化不同，新型城镇化提倡“人的城镇化”，对旧的体制、旧的利益格局会带来一系列变革。实现农民市民化，要对户籍制度、产业发展、土地制度、社会保障制度等进行改革，会触及现有的既得利益。在利益调整的过程中，对过去推行“土地城镇化”的地方政府影响较大，会遭到一定的抵制。我国要推进新型城镇化，需要中央政府极大的勇气和决心。

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