延迟退休支持环境分析与构建*——基于中国与OECD国家比较视角

赵 莹

从进入21世纪以来，随着人类预期寿命的延长和生育率的普遍下降，许多国家都面临着人口老龄化问题。为了应对人口老龄化对社会、经济带来的长远影响，英国、德国、法国等欧洲主要国家和美国都将推迟退休年龄作为一项重要措施加以推行。①从2012年欧盟委员会发布的《养老金白皮书》中也可看到，27个欧盟成员国2009年平均法定退休年龄男性约为63.89岁、女性约为62.24岁，其中有20个国家已经陆续开始推迟退休年龄，预计在2020年平均法定退休年龄男、女性将分别达到64.7岁和64岁。②在这样的世界潮流和国际经验背景之下，结合自身人口老龄化程度持续加深、劳动力供给开始出现下降和养老金支付压力不断加重等国情，中国也将推行延迟退休政策提上了议程。然而，一项政策的推行除了要有其必要性，还需慎重考虑可行性，必须要从一国的实际情况出发、与本国的社会环境相适应，否则不但不能达到政策预期效果还会引起国民的强烈反对。因此，本文尝试从政策支持环境的视角出发，分析构成推行延迟退休政策所需支持环境的关键因素，利用OECD数据库及相关数据比较中国与各推行延迟退休政策的OECD国家在支持环境上存在的差异，为中国构建良好的延迟退休支持环境提出建议。

一、延迟退休政策的提出

自上世纪70年代实施计划生育政策以来，中国人口结构发生了巨大的转变。根据联合国的统计数据，2000年中国60岁及以上人口占比第一次超过10%③，正式步入人口老龄化国家的行列。同年，就有学者以人均预期寿命延长及西方各国退休年龄明显高于我国为依据提出调整我国退休年龄④，但并没有得到官方的回应。官方首次表达延迟退休意向是在2004年，原劳动与社会保障部公开表示正在考虑延长职工的法定退休年龄，以减轻“白色浪潮”对社会养老的压力。⑤而当时首要考虑的是延长女性法定退休年龄，实现男女同龄退休，促进男女平等。这一政策的提出得到了许多专家学者和公务员的支持，但也遭到了绝大多数企业职工，特别是临近退休的女工的坚决反对，再加上考虑到对就业的影响，最终并未真正推行。在随后几年中，延迟退休这一话题被持续热议，不仅各大研究机构及高校相继公布多个版本的延退方案，而且一些省市也进行了大胆尝试，例如上海在2010年就试水柔性延退，允许劳动者延迟申领基本养老金的年龄，但在全国层面迟迟没有出台相应的改革指导文件。而在这十几年间，中国老龄化进程进一步加快，到2013年中国60岁及以上人口已经占到了总人口的13.8%⑥，逐步接近发达国家老龄化水平，使得延迟退休政策势在必行。于是，在2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出要研究制定渐进式延迟退休年龄政策，第一次在党的重要文件中确定了改革的方向。

二、延迟退休支持环境因素分析

退休是应对工业社会风险的一种制度安排。当一个人不能继续劳动以赚钱谋生时就需要某种制度来保证他的余生不至于因离开劳动力市场而穷困潦倒，因此简单来说所谓退休年龄也就是一个人有资格领取退休金的年龄。⑦推行延迟退休政策，即是要提高劳动者领取退休金的年龄，延长其需要通过劳动力市场获得收入的年限，那么劳动者是否有能力延长他们的工作生涯便成为影响延迟退休政策推行的关键因素。

研究来看，劳动者是否有能力延长其工作生涯受到内外两方面因素的影响，一方面是劳动者自身能否胜任工作，这取决于健康状况、受教育程度等内部因素；另一方面也受到职业培训机会、就业环境等外部因素的影响。其中，首要因素是劳动者的健康状况，这会直接决定人们继续工作的意愿和能力，而这又与一国的医疗卫生体系密切相关。在美国一项关于健康与退休的调查中发现：在相同年龄的人群中，退休者的健康状况要差于在职者，并且大多数都是因为健康原因而放弃工作。⑧其次，劳动者的受教育程度也是影响其参与劳动力市场竞争能力的重要因素。在同样利用健康与退休调查数据分析50岁以上劳动者失业模式的研究中发现：被替代或辞退的劳动者受教育程度明显低于仍在就业岗位中的劳动者。⑨这表明受教育程度与劳动力市场竞争的能力有较强的正相关关系。从外部因素来看，职业培训或继续教育的政策供给影响着劳动者能否在不断变化的劳动力市场中保持长期的竞争力，在欧盟通过的第一份《就业指南》中就强调了培训对劳动力就业能力和适应能力的促进作用，并将其作为欧盟共同就业政策的重要组成部分。另外，构建良好的老年人就业环境、增加市场需求也有助于老年劳动者获得就业机会。

三、中国与OECD国家延迟退休支持环境比较

目前，实施延迟退休政策的大多是发达国家，其不仅具有较高的经济发展水平，还拥有较为完善的社会福利体系，并在近几年大力推行积极的劳动力市场政策，使得其政策支持环境与中国现阶段的情况存在明显差异。

1.劳动者健康状况比较

预期寿命是综合反映健康水平的基本指标，在以往的研究中许多学者都从中国人口平均预期寿命不断提高的角度论述了延迟退休的必要性。但与OECD国家比较来看，2011年OECD国家出生时人口预期寿命平均为80.1岁，其中最高的国家为瑞士和日本，均达到83岁⑩，而2010年我国各年龄段人口平均预期寿命仅为74.83岁⑪，与OECD国家相差较大。不仅如此，由于人口预期寿命仅能表明人口寿命的长短，并不能有效地反映出其健康状况和劳动能力，所以在比较劳动者健康状况时更应考虑健康期望寿命这一指标。2011年欧盟成员国65岁时人口健康预期寿命平均为男性9.4年、女性9.5年。⑫换而言之，欧盟成员国的民众在70岁之前基本处于健康状态，这为其提高退休年龄提供了基础保障。而中国目前尚无全国范围内的估计，仅在2014年发布的《2013年度北京市卫生与人群健康状况报告》中首次引入了健康期望寿命指标。该报告显示，北京市居民18岁组健康期望寿命为40.56剩余年，其中男性43.27剩余年，女性38.08剩余年，男性高于女性5.19年。⑬也就是说北京市18岁组居民预计在60岁之前处于基本健康的状态，而在之后的10多年间可能因疾病或残疾因素而处于非健康状态，生命质量不理想，身体状况并不适合工作。而第六次人口普查的数据也表明，我国约有1.77亿60岁及以上人口，其中只有43.82%处于健康状态。

综上可见，无论是预期寿命还是健康期望寿命，OECD国家均远远高于我国，结合其平均退休年龄来看，即使现在提高到2020年的水平仍能保持劳动人口处于健康状态并在退休后享受10年以上的休闲生活。而中国60岁以上人口普遍处于非健康状态，劳动能力下降，无法继续从劳动力市场获得收入，若在短期内针对上世纪五六十年代出生的这一代人推行延迟退休政策，将会导致大量非健康老年劳动力处于失业和贫困的状态。

2.劳动者受教育程度比较

在知识经济时代，各国正在经历从产业经济向服务经济的转变，劳动力市场更加偏好于拥有高学历、高技能的劳动者，因此受教育程度与就业机会的获取和就业竞争力的提升密切相关，也影响着退休年龄的抉择。

首先，从劳动者总体受教育情况来看，中国劳动者的受教育程度普遍偏低，特别是接受高等教育的人口比例与OECD国家相距甚远。具体来说，一是劳动力人口受教育程度的结构，在OECD国家2011年25—64岁人口中，受教育程度构成为初中及以下占25%、高中及职高等占44%、大学本科以上占32%⑭，而在中国2012年15岁以上劳动力人口中，受教育程度构成为初中及以下占65.38%、高中及职高等占29.39%、大学本科及以上占5.23%⑮。二是劳动力人口平均受教育年限，OECD国家2011年15岁以上劳动力人口平均预期受教育年限为17.5年⑯，而中国2012年15岁以上劳动力人口平均受教育年限仅为9.76年。

其次，从不同年龄层劳动者受教育情况来看，OECD国家各年龄层劳动者受教育程度较为接近，人力资本同质性强，而在中国，随着年龄层提高，人口受教育程度明显下降，劳动力市场竞争能力减弱。详细来看，在OECD国家2011年25—34岁人口中，受教育程度为初中及以下的占18%、高中及职高等占44%、大学本科以上的占39%，而在55—64岁人口中，受教育程度分布相应为36%、41%和24%。在中国2012年45岁及以上劳动者中小学未毕业的比例为20.72%，而这一比例在15—29岁组仅为1.91%；45岁及以上劳动者中仅有1.66%的人接受过本科及以上的教育，而在15—29岁组这一比例为5.23%。

最后，从不同性别受教育情况来看，OECD国家男女差别较小且在接受高等教育的比例上女性甚至超过了男性，而中国各年龄层劳动力的受教育程度几乎都是女性低于男性。OECD国家2011年有高中文化程度的男性为46%、女性为42%，接受过高等教育的男性为29%、女性为33%，而中国2010年男性中有15.1%达到高中文化程度、4%接受过高等教育，女性中相应比例分别为12.66%和3.4%。

通过以上三方面的比较可以发现，高的人口受教育水平是OECD国家长期发展进步积累的成果，为延迟退休政策提供了良好的支持环境，而不同年龄层受教育程度高度相似也降低了老年劳动者失业的风险，男女相近的受教育程度更是为推行男女同龄退休提供了条件。但在中国，不仅劳动力人口受教育程度较低，且年龄越大的人群受教育程度越低、人力资本存量越少，无法适应延迟退休政策，另外女性受教育程度普遍低于男性也无法为男女同龄退休提供适宜的政策环境。

3.职业培训情况比较

与学历教育不同，职业培训更多的是为了满足劳动力市场的新需求、应对劳动力市场日新月异的挑战，对于劳动者能否在劳动力市场中保持竞争力十分重要。近十几年来，OECD国家都十分重视职业培训，其中一些国家甚至将继续教育作为立国之本。⑰根据2007年的调查，在过去一年里OECD国家的成年人中有40%参加过各种形式的教育或培训，特别是在瑞典和新西兰这一比例超过了60%。其中，平均有29%的25—64岁劳动力人口参加的培训与职业相关，在芬兰、瑞典、瑞士、挪威这一比例更是超过了40%。而在2012年，中国劳动力在过去两年参加过专业技术培训、曾经获得过专业技术资格证书的比例都不高，仅分别为14.87%和16.88%，远低于OECD国家的水平，使得劳动者长期竞争力较弱，容易被劳动力市场所淘汰。再从不同年龄层的情况来看，OECD国家中参与教育或职业培训的人数比例，在25—34岁组为50%，在55—64岁组也达到了27%；2012年，中国15—29岁、30—44岁及45岁以上劳动力在过去两年参加过专业技术培训的比例分别为19.12%、17.7%和7.71%。OECD国家和中国均呈现出随年龄层提高，劳动力参与教育或职业培训的比例逐步下降的趋势，但中国各年龄层的职业培训参与率均低于OECD国家，且45岁以上劳动力参与培训的比率急剧下降。

由此可以预见，高的职业培训参与率使得OECD国家劳动力人口应对劳动力市场变化的能力强，能够保持长期竞争力。而中国整体过低的职业培训参与率降低了劳动者职业生涯的可持续性，特别是受教育程度又偏低的高年龄层人群，很难面对延迟退休后的挑战。

4.老年人就业环境政策比较

劳动者的就业年限除了受到自身健康状况、受教育程度和职业培训情况等因素的影响，还取决于社会能否提供一个良好的老年就业环境。欧盟委员会早在1999年就提出了禁止就业歧视的法令，并将充分就业和积极老龄化作为应对人口老龄化问题的两大策略。而这两大策略实施的重点就是改善老年人就业环境、促进老年人就业，这很快得到了各成员国的响应。⑱2000年至今，丹麦国家劳动力市场委员会提供上百万欧元的资助在全国各地建立了25个求职网站，专为50岁以上老年人提供本地的免费就业服务，并有全国性的求职网站提供各地的链接指南。⑲冰岛的劳动法对老年就业者解除合同作出特殊规定：对于为同一家公司服务十年以上的员工，雇主终止合同一般须提前三个月通知，但对于55岁以上的老年人，须提前四个月，对于60岁以上的老年人，须提前五个月，对于63岁以上的老年人，须提前六个月。德国在2006、2007年相继出台《平等待遇基本法》、《促进老年工人就业机会法》，形成了老年劳动者就业促进法律体系。⑳而中国目前关于老年优待方面的法律政策主要集中于老年人就医、乘车和参观等生活和娱乐方面，例如2013年新修订的《老年人权益保障法》中更多地强调的是“老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待的权利，有参与社会发展和共享发展成果的权利”，并没有鼓励老年人就业的政策，只是规定：“老年人参加劳动的合法收入受法律保护。任何单位和个人不得安排老年人从事危害其身心健康的劳动或者危险作业。”而在与就业相关的《劳动合同法》和《就业促进法》中，也均没有保护和促进老年人就业的规定。

从各国关于老年人的政策可以看到，OECD国家更注重对老年人就业权利的保护，这会促进老年人更长时间地参与到劳动力市场之中，而中国则侧重于保障老年人享受福利的权利，这反而会激励老年劳动者过早地退出劳动力市场，未能为延迟退休政策提供良好的制度保障。

四、延迟退休支持环境构建

通过支持环境关键因素的对比，可以发现中国与已经推行延迟退休的OECD国家在政策支持环境方面存在较大差距。然而国内严峻的人口老龄化形势又倒逼着延迟退休政策的出台，因此需要多项政策并举，尽快消除环境因素对延迟退休政策的制约，构建良好的政策支持环境。

1.完善医疗保障体系，提高国民健康水平

良好的健康状况是延长劳动者就业年限及实现积极老龄化的基础，而研究表明医保覆盖扩大和保障完善有助于提高全民健康水平。㉑目前，我国虽已基本实现全民医保，人人拥有获得基本医疗保险的权利，但城乡分割的、以疾病费用补偿为主要内容的基本医疗保险仍在很大程度上制约着全民健康水平的提高，阻碍着延迟退休政策的推行。下一步，一方面应尽快实现城乡居民医疗保险制度的整合，提高医保的公平性和医疗服务的可及性，使得农村居民、农民工等弱势群体能够更好地享受医疗保障，改善该群体的健康状况，促进国民整体健康水平的提高；另一方面要逐步实现医疗保障理念和内容的转变，从以费用补偿为主要内容的疾病保险转向将预防和补偿相结合的健康保险，加大对公共卫生和疾病预防的投入，建立健康管理体系，降低老年疾病发生率，延长健康预期寿命，从而提高老年劳动者的就业能力。

2.树立终身学习观念，增强劳动者持续竞争力

现代的终身学习主要是指所有年龄段的人群通过教育、工作、家庭和休闲活动等多种多样的方式进行学习，主要可分为25岁以下、25—50岁、50—75岁和75岁以上四个学习阶段，重点关注成人阶段的学习。㉒目前，我国国民终身学习观念比较淡薄，政府对成人学习投入较少，导致整个教育系统无法应对老龄化和就业模式变化带来的新挑战。为此，首先应加强终身学习观念的宣传和普及，将终身学习作为一项权利赋予国民，使得每一位国民在人生的每一个阶段均有机会获得基本学习能力 （例如读、写）和社会生存要求的最低技能。其次，构建终身学习体系，着力为劳动年龄人群提供更多的培训和教育机会，完善国家资格认证体系，并利用激励机制调动广大劳动者继续学习的积极性。最后，加大政府对教育的投入，利用信息技术搭建终身学习服务平台，并积极调动其他社会资源，鼓励企业和员工共同出资建立终身学习基金，专门用于职业培训等相关教育。㉓总之，要推行终身学习发展战略，使得劳动者能获得不断学习和更新知识技能的机会，保持在劳动力市场上的竞争力，为延迟退休政策打下坚实基础。

3.推行积极的劳动力市场政策，创造老年友好型就业环境

从劳动力供需来看，增强老年劳动者的就业意愿和能力能够增加劳动力的供给，但要实现劳动生涯的延长，还需推行积极的劳动力市场政策，为老年劳动者提供更多的就业机会。具体来说，一是应尽快完善劳动合同法，明令禁止就业年龄歧视；二是建立老年劳动者解雇保护制度，借鉴OECD国家的经验，要求企业在解雇45岁以上劳动者之前，应当为其提供相关就业信息、出具能够证明其就业经验和能力的材料并给予较长的寻找新工作的时间；三是要鼓励企业为老年劳动者提供更加灵活多样的工作方式和工作时间安排，促进兼职和轮班制的推行，使得老年劳动者在平衡工作与生活的基础上拥有更多的就业选择；最后还可与失业保险等制度联动，采用经济手段激励企业更多地雇佣老年劳动者并为其提供良好的就业环境。

五、结语

从全世界范围来看，延迟退休是大势所趋，是应对人口老龄化问题的重要手段。但延迟退休政策要行之有效，还受到政策支持环境的影响和制约。OECD国家通过长期推行社会投资型的社会福利政策，重视维护老年劳动者健康、鼓励老年劳动者参与教育和培训、为老年劳动者提供良好就业环境，使得其在劳动力市场中仍然保持着竞争力，所以在延迟退休之后并没有受到太大的冲击，反而有利于人力资本存量的再释放。而与OECD国家相比，中国推行延迟退休的政策环境尚未成熟，老年劳动者无论是健康水平还是受教育和培训的情况均处于整个劳动力人口的低端，随着年龄增加其竞争力在逐步丧失。若在短期内迅速推行“一刀切”式的延迟退休政策，老年劳动者既极有可能受到劳动力市场的排挤又无法从养老保险中获得收入，很容易陷入贫困之中，造成新的社会问题。然而，从长期来看，延迟退休是必要之举，所以应尽快完善医疗保障体系、树立国民终身学习观念、推行积极的劳动力市场政策，为延迟退休政策的出台构建良好的支持环境。

注释：

① 杜鹏：《推迟退休年龄应对人口老龄化》，《人口与发展》2011年第4期。

② European Commission，White Paper:An Agenda for Adequate，Safe and Sustainable Pensions，Brussels，2012，p.23.

③ DESA，World Population Ageing 1950-2050，New York:United Nations Publications，2001，p.178.

④ 王清：《调整我国退休年龄的依据分析》，《经济纵横》2000年第6期。

⑤ 崔红：《劳动和社会保障部：将考虑延长职工退休年龄》，《北京晨报》2004年9月9日。

⑥ DESA，World Population Ageing 2013，New York:United Nations Publications，2013，p.94.

⑦ 周辉：《我国延迟退休年龄限制因素分析与建议》，《学术交流》2011年第2期。

⑧ Sara E.Rix，Factors Influencing Retirement:Their Implications for Raising Retirement Age，Cori E.Uccello Urban Institute，1998，8，p.5.

⑨ Sewin Chan，Ann Huff Stevens，Job Loss and Employment Patterns of Older Workers，Journal of Labor Economics，2001，19(2)，pp.484-521.

⑩ OECD，Life Expectancy and Healthy Life Years at Birth，in Green Growth Indicators 2014，OECD Publishing.

⑪ 葛宗渔：《我国人口平均预期寿命达到74.83岁》，《光明日报》2012年8月10日。

⑫ OECD，Life Expectancy and Healthy Life Expectancy at Age 65，in Health at a Glance 2013:OECD Indicators，OECD Publishing.

⑬ 北京市人民政府：《2013年度北京市卫生与人群健康状况报告》，人民卫生出版社2014年版。

⑭ OECD，To What Level Have Adults Studied，in Education at a Glance 2013:OECD Indicators，OECD Publishing.

⑮ 梁宏：《年龄分层视角下的中国劳动力》，《南方人口》2013年第6期。

⑯ OECD，Education Expectancy，in How Is Life 2013，OECD Publishing.

⑰ 薛涌：《福利国家为什么不会养懒人》，《同舟共济》2012年第12期。

⑱ Fritz von Nordheim，Responding Well to the Challenge of an Ageing and Shrinking Workforce，European U-nion Policies in Support of Member State Efforts to Retain，Reinforce&Re-integrate Older Workers in Employment，Social Policy and Society，2004，3，pp.145-153.

⑲ Keith Cook，Lifelong Learning:Some Examples from the European Union，Perspectives:Policy and Practice in Higher Education，1999，3(2)，pp.63-69.

⑳ 刘勇：《高龄劳动者就业促进中的法律问题》，《法学》2012年第10期。

㉑ 潘杰等：《医疗保险促进健康吗？——基于中国城镇居民基本医疗保险的实证分析》，《经济研究》2013年第4期。

㉒ Tom Schuller，David Watson，Learning Through Life，National Institute of Adult Continuing Education，2009.

㉓ 郝克明：《中国终身学习的发展与制度建设》，《北京广播电视大学学报》2011年第6期。