对肇事肇祸精神病人管控的调查与思考——以南京市为例

魏励华

据中国疾病预防卫生研究中心公布的数据，精神疾病在我国疾病总负担中排名首位，约占疾病总负担的20%。其中重症精神病患者约1650万人，这中间10%的患者具有肇事肇祸倾向。在如此庞大的精神病人基数上，住院收治率不足10%，全国精神疾病预防控制情况不容乐观。南京市作为特大城市，精神病人肇事肇祸风险已经成为威胁社会稳定安全的巨大隐患。公安机关全面掌握精神病人信息以及精神病人肇事肇祸案件处置方法尤为重要，这不仅有利于降低风险，维护稳定，更有利于为即将举办青奥会的顺利开展保驾护航，提供安定有序的比赛环境，展示南京美丽安全，百姓幸福的国际形象。现以南京市为例，提出对肇事肇祸精神病人管控处置措施的一些思考。

一、南京市精神病人及其肇事肇祸情况

截至2012年2月，南京市共有1092.4万人口，其中常住人口810.91万，登记在册的暂住人口281.5万。据南京市卫生部门统计，南京市精神病人总数有10余万，占总人口的1%。在南京市疾控中心发布的南京市人口死亡谱中，精神疾病诱发的死亡排名位列第九，死亡率逐年缓慢升高。精神疾病对南京市公民生命健康的威胁形势日趋严峻。

根据有关部门对南京各辖区的精神病人信息统计，登记在册的精神病人有3305人，其中常住人口3214人，暂住人口91人。通过对3305名精神病人数据信息的整理分析，得到如下信息：男性精神病患人数为1447人，女性为1858人，男女患病性别人数比为1：1.28，南京市女性精神病患人数较多。40岁-69岁的精神病人数为2343人，占登记总人数的70.9%，精神病患病群体以中老年为主。对南京市各辖区精神病患者的密度分析得出，南京市全市登记在网的精神病患平均人口密度为0.33‰，其中溧水区、高淳区、江宁区、六合区高于全市平均水平，溧水、高淳二区密度值远超平均水平。城外各区密度高于城中各区。

南京市各辖区内都出现过精神病人肇事肇祸案件，有些甚至酿成惨剧。2012年，南京市发生的与精神病人有关的警情共3500起，其中500余起为精神病人肇事肇祸。随着季节的更替、气温变化与环境污染问题的不断出现，精神病人发病率不断提高，有关精神病人肇事肇祸的警情会相应增多。这对公安机关一线民警实施有效措施管理控制精神病肇事肇祸，保护公民人身财产安全和民警自身安全提出了很高要求，同时，这也是建设和谐社会的重要课题之一。

二、精神病人肇事肇祸的特点

1.行为的不可预测性，包括突发性和冲动型

精神病人犹如一颗颗“不定时炸弹”埋伏在社会之中。肇事肇祸精神病人不能辨认或者不能控制自己的行为，其行为的实施没有固定的诱因，不可预测，也无征兆，导火线可能是一句话，一个动作，甚至是天气的变化都有可能引爆这枚“不定时炸弹”。

2.作案手段残忍，作案对象多指向亲友邻里

精神病人在肇事肇祸过程中处于被病态意识支配状态，为无行为能力或者限制行为能力人，他们对作案所采用的手段、工具皆无思想行为控制力，作案不计后果，下手不分轻重，且病发肇事肇祸的对象大都遵循“就近原则”，有相当数量受害者为最接近肇事肇祸精神病人的人，是精神病人的亲属邻里。

3.肇事肇祸精神病人常见于精神分裂、癫痫致精神障碍等重型症状

通过对南京八家精神病医院调查咨询发现，肇事肇祸精神病人精神病种类多见于精神分裂、癫痫致精神障碍这两类症状，此类病人发病时精神狂躁，具有妄想情绪，攻击性强，伤害性大，也就是社会上俗称的“武疯子”。

4.危害性大，易造成社会恐慌

精神病人肇事肇祸往往会造成危害巨大的刑事案件。《刑法》第18条规定，精神病人在发病期间犯罪不负刑事责任。正是因为精神病人肇事肇祸后刑事责任的减弱和免除性，可能导致事发后民众合法的人身权及财产权得不到切实有效的保护，这容易在事发时引起高于普通刑事案件的恐慌性，造成恶劣的社会影响，严重扰乱社会秩序，不利于国家的长治久安。

三、肇事肇祸精神病人管控处置难点

1.法律法规的漏洞

我国《刑法》和《治安管理处罚法》仅仅规定了精神病人肇事肇祸的责任界定，而对于明确责任后管控处置的具体措施并没有清晰的规范，也没有可行的配套措施。2013年新《刑事诉讼法》285条规定：公安机关发现精神病人符合强制医疗条件的，应当写出强制意见书，移送人民检察院，在人民法院决定强制医疗前，公安机关可以采取临时的保护性约束措施。虽然新《刑事诉讼法》对精神病人的处置管控程序作出了一定规定，但是，对于公安机关采取什么样的保护性约束措施，在法院宣布决定强制医疗后公安机关应当将肇事肇祸精神病人移交给哪些部门管理治疗，部门之间的工作该怎样协调衔接，没有作出明确规定。2013年5月1日生效的《中华人民共和国精神卫生法》是针对精神病人管控处置的一次历史性重大突破，极大地弥补了对精神病人管理救助责任分工的空白。但是，在这些新法新规中，就公安机关在对肇事肇祸精神病人的管控处置中扮演什么样的角色、承担什么责任，规定甚少。除此之外，南京市截至目前仍没有在《精神卫生法》指导下根据本市精神病人肇事肇祸行为的具体特点颁布符合地方实际的地方性精神卫生法规。使得公安机关在管控处置精神病人肇事肇祸的过程中缺少有效措施，事件处理的可行性和操作性相对较弱。

2.数据库信息登记不完善

南京市约有10万精神病人，经过对公安、卫生等部门的调查走访，各部门对全市精神病人登记率普遍较低且登记信息简单粗略，不能清晰反映精神病人的实际情况。公安机关作为处理精神病人肇事肇祸案件的第一道关口，在事发后的第一时间掌握精神病患发病原因、家庭背景等基本个人信息至关重要，也关系着公安机关是否能掌握事件处置的主动权。如果无法及时了解肇事肇祸精神病人的情况，除了会贻误处置的黄金时间，甚至会对群众的人身财产安全造成更大的破坏。就公安机关方面，导致信息数据不完善的原因有两方面：第一，受世俗道德观念影响，精神病人往往遭到社会的排斥、歧视，病患家属心理压力大，顾虑多，通常对家里的精神病患信息隐瞒不报，抵触民警开展入户调查，给信息的录入补充造成了一些困难。第二，基层派出所受制于警力、财政或者其他原因，没有组织好社区民警深入社区调查，缺乏系统性辖区精神病人清查工作。

3.精神病人肇事肇祸后的收治难

（1）收治床位短缺。南京市可供收治精神病人的医院共有8家，床位1842个。目前，本市住院的精神病病人为2267人，其中确认为肇事肇祸的精神病人为1121人，精神病院入住率超过123%，处于超负荷收治状态。究其原因，南京市80%的精神病患为长期住户，住院时间长，出现只进不出的现象。因此，即使公安机关接到警情后成功有效地控制了精神病人，将其送住精神病院救治，也会因为床位排队的饱和状态而耽搁。加之相关法律法规的失调与部门间处理办法的缺失，导致精神病人陷入无处可去，无处可医的窘境。

（2）收治费用较高。精神病院入院治疗费用较高，经过大量走访调查发现，患精神病的人群家庭大都经济状况一般，加之肇事肇祸精神病人相当一部分来自于农村地区，没有支付长期治疗所需的高昂医疗费用的能力，这些患者往往只有在发病时接受短暂的抑制性治疗，控制病情就出院。这种治标不治本的控制疗法收效甚微，精神病人的病情时而反复，愈加严重，只会埋下更深的隐患。

（3）复合型精神病收治更难。在公安机关对肇事肇祸精神病人的管控送治与精神病院收治过程中，发现越来越多的复合型精神病人，这些精神病人除了患有精神病外，还兼具吸毒、严重传染病等疾病，加上肇事肇祸精神病人本身危险性较高，医院所需要动用的治疗人力物力成本高，从医院经济效益的角度出发，南京市几家精神病院几乎都对复合型精神病人拒之门外。投医无门，这些精神病人只能是继续流浪于社会各处，这无形中加重了公安机关与卫生部门维护社会安全稳定，保护公民合法权益的负担。

四、改进肇事肇祸精神病管控的对策思考

1.启动地方立法和制度建设，建立各部门工作联动协调机制

党的十八大报告提出“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”依法治国的新十六字方针。公安机关严格执法，有法必依的行为规范必须建立在现有法律法规的基础之上，必须结合地方实际求真务实。因此，针对《刑法》、《刑事诉讼法》、《精神卫生法》等法律对公安机关管控处置肇事肇祸精神病人规范措施不足以解决南京市地方实情以及南京市尚未出台地方精神卫生法规的实际情况，南京市人大及其常委会应当充分听取公安、司法、卫生等相关部门的意见，立足于南京市精神病人的实际情况和区域案件特点，制订切实可行的《南京市精神卫生条例》和相应的部门规章，明确对精神病人以及在其肇事肇祸后的管辖主体与责任分工，避免事发后由于职责的混乱不清引发各部门之间的推诿扯皮，形成上下协调，平级联动的责任网络。就公安机关而言，管控处置肇事肇祸精神病人的实施措施，要制订细则加以明确，进一步规范公安机关接受精神病人肇事肇祸警情的处置流程，进一步明确公安机关在法院决定强制医疗前采用保护性措施方式、种类的规范，以及在法院决定强制医疗后进一步确定公安机关移交何处进行强制医疗执行的主体责任。

2.建立健全平台数据库，完善精神病人资料信息分级登记

南京市公安机关应当改变其工作信息平台肇事肇祸精神病人登记率低，信息资料简单粗略，不分轻重的现状。信息登记工程量大，人力物力消耗大，为了减少消耗并达到充分完善全市精神病人信息的目的，建议南京市公安局利用每五年开展的人口普查活动，同时全面普查全市精神病人的情况，由各公安分局根据各自辖区的需要每年或者数月集中开展针对精神病人的专项清查活动。对于清查到的精神病人，未上网的及时上网，已经上网的跟进资料信息补充，不断充实全市精神病人数据库。另外，对已经收集登记的精神病人数据信息进行分类分级专门管理，学习信息平台的层级管理经验，根据精神病人的病情轻重，肇事肇祸前科，肇事肇祸频率进行逐层分类，等级管理，形成科学规范，等级分明的精神病人管理系统，为今后管控处置精神病人肇事肇祸奠定坚实的基础。

3.建立健全社区民警巡查回访制度及精神病人肇事肇祸风险初步评估机制

社区民警要摸清所辖社区内精神病人的情况，实施巡查，定期回访，掌握精神病人病情的稳定状况，是否具有肇事肇祸威胁倾向，以此作出初步评估。对于病情反复无常，波动较大的精神病患者保持严密观察，邀请专业精神病研究专家对病患进行深入评估。一旦评估之后威胁性高，应对精神病人即时采取措施控制约束，第一时间送往专业精神病院救治，尽最大可能防患于未然。

4.发动精神病人家属，互帮互助，共同管控

精神病患者家属背负着巨大的精神、物质上包袱，为了躲避世俗排斥，绝大多数家属对家里的精神病人选择隐而不报的抵抗态度。为了有效管控精神病人，降低精神病人肇事肇祸的风险，公安机关可以定期召开精神病家属座谈会，成立帮扶小组。精神病家属因相同的遭遇容易在心理上产生强烈共鸣，更有利于他们自发组成帮扶小组，不仅可以节约公安机关的人力物力，而且可以有效形成家庭互助，相互监督管理，达到事半功倍的效果。除此之外，公安机关可以定期邀请专业的心理专家对这些家属进行心理辅导，为家属答疑释惑，消除他们内心惧怕世俗眼光，隐瞒躲避的心理，这能够更大程度地促进精神病人家属与公安机关的联系配合，降低精神病人因监管疏忽肇事肇祸的机率。

5.公安民警处置肇事肇祸精神病人过程中的具体注意事项

精神病人在肇事肇祸过程中情绪狂躁，手段凶狠，毫无理智。公安机关处置警情时应利用有限资源，保证最小的损失，最高的处置效率。

（1）反应迅速，人械齐备。公安机关要抓住现场处置的黄金时间，配备足够的警力器械，第一时间赶到事发现场，形成时间和警力优势。

（2）疏散群众，降低风险。精神病人肇事肇祸行为危害程度高，破坏力大。特别在南京新街口、夫子庙等地区，人流量大，人员复杂，其中夹杂的精神病人一旦发病后果不堪设想。此时公安机关到达现场后首要任务就是疏散围观群众，建立安全隔离区，一方面保护群众安全，另一方面为处置提供空间便利条件。

（3）稳定情绪，弱化矛盾。精神病人在发病肇事肇祸的过程中情绪异常激动，意识模糊或者彻底丧失，现场处置民警应当善于观察判断病人的情况，切勿激化矛盾，尽可能稳定病人情绪，将其控制在一定的场地之内。

（4）迂回智取，保全自身。精神病人肇事肇祸时残忍狂暴，力量大于常人，并且很可能携带有凶器，现场处置民警不可逞匹夫之勇，贸然行动。2001年，南京市秦淮区双塘派出所一名实习警员在处置肇事肇祸精神病人的过程中准备不足，在破门进入“武疯子”家里时没有注意到躲在门背后的“武疯子”，被其捅伤，英勇牺牲。所以，在处置肇事肇祸精神病人时要利用随身携带的警械或者就地取材，用竹杆等较长的物体击落精神病人的武器，保持距离，抓住有利战机控制精神病人，迅速约束，及时送往医院救治，做到处置事件与保全自身的双赢。

6.完善精神病人保障体系，设立公安基层所队处置专款

南京市各区，只有江宁区和溧水区设有专门的精神病防治救助资金，覆盖率过小。南京市政府及其他各区政府应学习江宁、溧水两区设立专项精神病人救助基金的经验，成立精神病人救助专项基金，运用财政拨款、社会募集的方式集资，同时支持鼓励引导社会精神病人帮扶组织的发展。定期下发救助金给紧急困难的精神病患者家庭用于治疗，通过救助金发放相应减少因没钱看病导致病患发病肇事肇祸事件的发生。

虽然《精神卫生法》已经明确规定将精神病人治疗费用纳入医疗保险范畴并且要求简化医疗保险费用报销程序，但是目前实际的报销程序仍然比较繁琐，精神病患者需通过专门的医疗机构鉴定确认为精神病，待鉴定报告出具后并向医保部门申请开具特殊病种证明后，才能履行基本医疗保险的基本手续报销医疗费用，程序繁琐，周期长，很有可能耽误精神病人的后续治疗。南京市相关部门可以在个别区试行，开辟精神病人医疗保险费用报销的绿色通道，在保证必要程序的同时简化审批手续，提高审批效率，保证医疗报销费用及时发放到病患手中。

据调查，南京市公安机关尚未建立公安处置精神病人款项，而公安基层所队作为管理精神病人以及处置精神病人肇事肇祸的先锋，配备专用款项具有必要性，主要体现在以下两个方面：第一，运用于在控制肇事肇祸精神病人后病情严重，急需救治但暂时无法核实身份，联系监护人、亲属的精神病人，动用专项经费送治，防止病情的进一步恶化。第二，运用于购置专业警用物品，强化警械，控制那些发病时极具危险难以制服的肇事肇祸精神病人，提高约束效率，减少人民群众人身财产的损失，也保障出勤民警自身的安全。

总之，相信通过弥补相关法律对管控处置肇事肇祸精神病人立法规范上的漏洞，完善精神病人数据库建设，扩大对精神病人以及其肇事肇祸后的保障救济渠道，建立公安机关精神病人肇事肇祸管控体系，将大大降低精神病人肇事肇祸的潜在风险，显著提升管控效率和案发处置成功率，维护社会长治久安。