内蒙古扎兰屯市生态保护和经济转型发展的思考与建议

李瑞军

扎兰屯市是内蒙古人口最多的县级林业资源城市，建国以来，为国家森林资源开发利用和保护东北、华北生态环境做出过很大的贡献，造就了一批森工企业，形成森工加工业产业链，曾创造过自治区森工发展的历史辉煌。但是随着林业资源的阶段性枯竭，特别是国家“天保工程”实施以来，地区的支柱产业缺失，经济增长放缓，就业和社会保障压力大，城市发展面临林业资源枯竭情况下的经济转型。

一、扎兰屯市发展现状和所面临的问题及挑战

（一）扎兰屯市经济社会发展简况

扎兰屯市地处祖国北疆，内蒙古东北部，呼伦贝尔市南部，行政属呼伦贝尔市。全市总面积1.69万平方公里，总人口42.88万人，市辖12个乡镇、7个办事处、1个自治区级工业开发区。全市地域东西宽210公里、南北160公里。森林面积118.71万公顷，森林覆盖率70.04%，天然草场面积506万亩，耕地面积329万亩。主要河流47条，水资源总量约为25亿立方米。2012年，地区生产总值148.6亿元，占呼伦贝尔市的11.1%，人均地区生产总值34993元，三次产业比重为25.9：51.8：22.3，地方财政总收入6.4亿元，城镇居民人均可支配收入20560元、农民人均纯收入9151元。

（二）扎兰屯市发展所面临的问题和挑战

1.林木可采资源趋于枯竭，森林生态环境保护任务艰巨。该市林区经过60多年的采伐，天然林木开采量已所剩无几，林区天然林木可采资源已基本枯竭，生态系统遭到损坏，林源向内萎缩态势还没有得到根本控制，森林生态环境亟待改善。

2.林区支柱产业缺失，替代产业体系尚未形成。我国许多林业城市的生存和发展是建立在林业基础之上的，林区产业结构单一，地区经济发展对林业的依赖度极高。随着国家天然林保护工程的实施，建立在原木采伐和销售基础上的传统林业经济功能逐步丧失，产业链中断，而替代产业体系尚未形成，森工企业收入大幅减少，财政收入随之下降，经济社会发展遇到困境。需要政策、资金大力支持。

3.城市经济总量偏小，财力保障薄弱。扎兰屯市主要经济指标虽在岭东地区具有优势，但与自治区其他旗县相比还存在较大的差距。2012年，GDP总量在自治区101个旗县中排名第40位，人均GDP只有全区平均水平的54%；地方财政收入在全区101个旗县中排名第65位，地方财政收入占GDP比重分别比呼伦贝尔市、自治区低6个和11.3个百分点，而且财政收入来源比较单一，收支缺口日益扩大。产业结构不优，农牧业产业化、商品化程度不高，工业缺少带动力强的“航母型”企业。因此，扩大经济总量、调整优化产业结构、增加财政收入，缩小收支差距，提高城市整体竞争力的任务仍十分艰巨。

4.弱势群体不断增加，社会保障压力较大。林区职能转变后，下岗职工增多，职工收入下降，出现大批分流、下岗的林业职工，人员再就业困难，居住条件简陋，医疗、教育、养老保险等社会保障难以落实。

5.林区和城镇基础设施建设滞后，制约经济转型发展。基础设施建设多年欠账，林木主伐下降后，林区财政更加困难，基础设施建设投入更少，林区生态维护设施不足，通信、水暖、电等设施滞后或缺位，社会基础设施和公共设施落后，生产生活不便，严重制约着经济转型和发展。

二、扎兰屯市经济转型发展的机遇和自身优势条件分析

（一）扎兰屯市经济转型的政策和环境机遇

1.从国内总体形势看，目前，国家新一轮产业结构的梯度转移、国家西部大开发、振兴东北等老工业基地战略的深入实施，为城市经济转型，优化产业结构提供了良好的经济大环境。

从区域形势看，《大小兴安岭生态保护与经济转型》、《关于进一步促进内蒙古经济社会发展的若干意见》和《黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放规划》等政策的实施以及中国东北与俄罗斯远东地区合作战略、保护生态敏感区、加快自治区东部盟市发展等政策的延续，为扎兰屯市发展创造了良好的政策条件。

2.“十一五”以来，扎兰屯市经济稳步增长，产业结构不断调整，农牧业稳步发展，城市综合实力得到增强，民族团结、社会安定，为经济社会发展升级奠定了基础。2013年3月，自治区党委书记王君同志提出的自治区“8337”发展战略和思路，抓住了内蒙古科学发展的突破口，也为扎兰屯市今后的发展思路、战略定位进一步明确了方向。

（二）扎兰屯市经济转型的自身优势条件

1.自然资源相对丰富，具有发展接续替代产业的资源条件和基础。森林和农牧业资源比较丰富，农业基础扎实，是国家重要的商品粮基地；野生动植物资源近千种，野生兽类、禽类和冷水鱼类200余种，盛产黑木耳、蘑菇蕨菜、榛子以及黄花菜等土特山珍和各种药用植物；而且，各种农林畜产品具有纯天然、无污染、数量多和质量好的特色。

2.旅游资源得天独厚，素有“塞外苏杭”之美誉。高山、草原、原始森林、河流、峡谷等自然景观一应俱全，草原文化底蕴丰厚，拥有柴河、吊桥、秀水、三少民族风情、金界壕、红光等多个景区。 2002年国务院正式批准该市为国家重点风景名胜区，2003年被国务院批准为中国优秀旅游城市，成为内蒙古唯一同时具有国家重点风景名胜区、中国优秀旅游城市两项殊荣的城市。近年来旅游人次和收入逐年升高。

3.扎兰屯市是处于“哈、大、齐、呼”经济带和黑蒙两省区交汇处的重要节点城市，具有区位优势。该市交通便捷，是国家南北通道的必经之处，欧亚大陆桥滨洲铁路贯穿全境，阿荣旗——广西北海省际大通道和301、111国道在此交汇。

三、扎兰屯市生态保护和经济转型的建议措施

（一）加强林区生态保护与建设，构筑祖国北方生态保护屏障

1.坚持生态保护优先的原则，正确处理生态保护和经济发展的关系。要把林区生态系统保护与恢复放在首位，决不以破坏生态环境为代价换取短期的经济增长。

2.必须严格控制森林资源采伐强度，大幅度调减采伐量，逐步停止天然林主伐，严格限制林区矿产资源和农牧业开发对森林的侵蚀；加强森林管理保护，提高管护水平；大力培育与恢复森林资源，继续做好禁牧休牧工程、荒山荒地造林、退耕还林、“三北”防护林等工程，不断扩大森林覆盖率，提升森林资源质量和生态效益。

3.坚持保护中促发展、兼顾经济效益的原则，发展集约化经营商品林地，结合人工造林、育林，建立优质商品林基地，平衡森林生态效益和经济效益。

（二）林区积极发展替代产业，促进林区的产业转型

在林区可采资源日益枯竭的背景下，充分挖掘林区的可持续利用资源，积极发展林区的替代产业，促进林区经济由单一产业结构向多元化产业发展。利用林区野生动植物资源丰富的生态优势，结合解决林区剩余劳动力的就业需求，可以发展森林野生采摘、种植业和绿色食品产业，培育野生动物养殖业，逐步形成产业体系；依托丰富而奇美的自然景观和民族民俗等旅游文化资源，建设原始森林、冰雪运动、漂流探险、“北方三少”等旅游项目，大力发展旅游业，完善景区基础设施建设，提升国家级名胜风景区品牌效应，建成祖国北疆生态旅游和体现草原文化的观光、休闲度假基地。

（三）大力培育和发展支柱产业，建成国家和自治区绿色农畜产品生产加工输出基地

应该说，农畜林产品是该市最好的、最典型的资源。依托农、牧、林资源比较优势，以城镇为核心、以产业园区为载体，打造龙头企业，大力发展农畜林产品精深加工的绿色食品加工业，延伸绿色产业链，做大做强地区优势产业和支柱产业，形成对林区生态保护和地区经济社会发展的有力支撑，促进林区与城镇的协调发展。

充分利用扎兰屯市和重点城镇绥满国际大通道的区位优势和区域中心城市的优势，围绕农畜林产品生产加工业，大力发展商贸、物流等第三产业，建成大兴安岭岭东区域商贸和物流中心。

（四）建议国家给予政策和资金上的支持，支持城市转型

目前，该市正处于产业转型的关键时期，培育替代产业，实现产业多样化，是经济转型和生态保护的根本途径，而地方政府财力薄弱，建议国家在政策和资金上予以特殊支持。

1.在政策支持方面，建议安排一些产业关联度大、辐射效应广的重点项目；鼓励外来的大中型企业投资高新技术项目，并给予更优惠的政策；对中小企业和从事个体经济的林业职工提供税收和贷款等方面的扶持。

2.在资金投入方面，中央财政要增加对资源枯竭城市财政转移支付力度，缓解地方政府的资金压力，保障林区职工的正常生产和生活，减轻林区群众对森林生态的压力，同时增加对城市教育和医疗领域的投入；加大产业专项资金的扶持，重点支持产业园区和产业基地的基础设施建设；建议国家加大对林区和城镇基础设施的资金投入，加强林区棚户区改造工程和生态移民的支持力度，增加城镇道路、供热、给排水、电力、通讯等基础设施的中央预算内投资。

（五）改革创新、以开放促发展

1.逐步理顺林区行政管理体制、资源管理体制和经营机制，实现政、事、企三分开，权责分明，推进体制创新。建立健全资源开发补偿机制和和衰退产业援助机制，深化人事制度改革，不断研究解决制约发展的体制机制障碍，为林区生态保护和经济转型提供制度上的保障。

2.加强国内区域合作，发挥城市的区位优势，加强与周边旗市区以及与东北、京津经济圈的经济对接和产业合作，为城市的产业转型和发展提供生产、金融、贸易等服务功能。扩大对外合作，利用开发开放战略时机和口岸国际通道，推进与俄蒙两国的交流合作。

（六）以人为本，统筹规划、和谐发展

努力解决关系人民群众切身利益的实际问题，实现资源产业与非资源产业、林区与城区、农村与城镇、人与自然的协调发展。着眼于解决扎兰屯市发展中存在的矛盾和问题，抓紧构建长效发展机制，不断加快经济转型步伐，促进经济和社会的协调发展。

（作者单位：内蒙古自治区政府投资项目评审中心）

责任编辑：康伟