民族自治地区国有资本经营预算实施的问题与反思

广西财政厅 陈湘荣

从启动试点到全面推行，国有资本经营预算工作已历经六年。西方国家因国有企业数量较少，且政府一般不直接经营，没有独立的国有资本经营预算制度，因此，无论是从理论还是实践来说国有资本经营预算都无多少外来经验可供借鉴。民族自治是我国重要政治制度之一，国有资本经营预算在民族自治地区实施有哪些特殊性?如何通过制度安排进行处理?对于这些问题，尚无人涉及。为使讨论具有具体性，本文以广西为例进行探讨。

一、广西国有资本经营预算实施的现状及问题

(一)预算实施的进展情况。

依据广西壮族自治区人民政府《关于推行国有资本经营预算的意见》，广西从2009年开始在自治区本级国资委、农垦局监管(所属)的45户国有企业中开展国有资本经营预算试点，收取和安排国有资本收益，经过试点后，从2012年起在自治区一级国有企业中开始单独编报国有资本经营预算，但在地级市尚未全面实施。

(二)广西国有资本经营预算的收支制度与收支情况。

1.国有资本经营预算的收入制度与情况。

(1)在收入上缴比率方面，采取“一刀切”的办法，试点时期按6%，2012年起按10%上缴，其余94% ～90%的净利留在企业自主支配。在上缴利润基数确定方面，以企业经中介机构审计确认后年度财务决算合并报表列示的数据为基础，扣除少数股东权益、弥补以前年度亏损和提取法定公积金后净利润作为基数按比率计算企业应缴的国有资本收益。此外，还包括企业股利、股息收入，产权转让收入，清算收入和其他国有资本经营收入。

(2)国有资本经营收入情况。2009～2013年度实际上缴国有资本经营预算的收入分别为8818万元、23 802万元、57 755万元、64 040万元、56 178万元。

2.企业国有资本经营预算的支出制度与情况。

(1)支出调节比率方面。支出调节比率经历几次调整。2009年，实行以收定支，支出与收入挂钩的办法，对收取的国有资本收益，企业上缴多少，财政通过项目扶持方式返还多少。2010年，将全额收支定向挂钩的办法改为财政集中20%，调剂用于自治区直属国有企业全局性的改革发展支出，另外80%仍实行收支定向挂钩的办法，财政通过增加资本金方式注入上缴企业。2011年起，再改为财政全额集中，统一用于自治区直属国有企业改革发展的项目支出。

(2)国有资本经营支出情况。2009～2013年度实际安排国有资本经营预算的支出分别为8818万元、22 011万元、51 417万元、59 470万元、50 271万元。以2012年为例，自治区一级国有企业158户全部纳入国有资本经营预算实施范围，但实际上缴收入的一级企业仅23户，安排支出的一级企业20户。上缴利润企业占区直企业户数的比例为14.56%，绝大部分的区直和地县国有企业收支与国有资本经营预算收支无缘。

(三)广西实施国有资本经营预算存在的主要问题和困难。

1.推进全面覆盖难。其一，赢利国企的阻力。国有企业习惯了享受国家“留利于企业”的政策，多年来没有上缴国有资本经营利润，不仅如此，相当部分国有企业还由财政负担改革改制成本，从各种渠道获得财政资金补助。因此，部分国有企业认为政府收取国有资本收益，使企业可用资金减少，担心会影响企业发展壮大，对上缴国有资本收益存有抵触情绪。其二，亏损企业没有积极性。因为，赢利国企上缴比率不高、政府统筹能力有限，对亏损企业没能带来实质性帮助。其三，市县编制国有资本经营预算行政成本不划算。市县一级的国企企业规模小，盈利水平低，基础薄弱，企业上缴税后利润的潜力不大;部分市县国有经济成分小，一些市县经过多年的改组改制，国有经济的份额已微乎其微;县级国有资产监管机构不健全，实施国有资本经营预算收益规模小，行政成本大，必要性存疑，积极性不高。

2.预算收支执行难，权威性不足。其一，收入测算难。企业盈利完全受市场经营波动影响，结果难以与预算草案相吻合。其二，收入收缴难。收取国有资本经营预算收益不像税款征收有税收征管法作法律保障，财政也没有专门的征管队伍，更没有遵守缴纳义务的群众观念和基础。其三，支出安排难。现行国有资本经营预算支出基本上是在同级国有企业间体内循环，并且与企业规模和上缴净利状况相关，政府集中调控的力度很弱，确定安排支出方向的博弈困难。

3.广西国有企业改革改制和产业结构调整的预算支出压力很大。其一，国企改革支出困难，如2010年广西计划要完成规模以上国有企业改革改制48家，需要自治区本级财政安排企业改制资金4.87亿元，相对于广西的财力水平，除保法定支出和民生支出之外，一年要拿出这么多钱搞国企改革相当困难。其二，中央下放破产关闭矿山企业遗留问题急需解决，广西目前尚有破产关闭企业的矿区职工生活饮用水源治理、房屋维修和改造、道路改造等项目需要大量财政资金投入，地方政府筹集资金，维护社会稳定的压力很大。其三，调整产业结构，加快地方经济发展的支出困难很多，广西作为西部少数民族地区，中央实行的调整产业结构，实施节能降耗的方略，给地方财政带来了很大的预算支出压力。这些困难，都需要中央从央企国有资本经营预算收入中安排部分资金以转移支付或专项资金的方式支持广西的国企改革和产业结构调整。

4.预算会计制度不健全。其一，核算科目不健全。有些开展国有资本经营预算管理的必要的成本开支没有相应的科目进行核算，如国资委、其他履行出资人资格的预算单位用于国有资本经营预算管理的成本费用必需开支，应该全面反映国有资本经营预算管理的直接成本费用。其二，没有细化国有资本经营预算与公共财政预算、社会保障预算的会计科目衔接，没有架设好三大预算有机衔接的桥梁，未体现国有资本经营预算是构成国家统一预算体系的重要组成部分。其三，没有建立中央与地方国有资本经营预算转移支付制度，没有在国有企业收入分配制度方面有效体现国有企业全民所有制的性质，这个制度安排对民族自治地区尤其重要。

二、由民族自治地区国有资本经营预算的问题引出的反思

收支是预算工作的核心，因此，从问题和困难的表现形式上看，广西国有资产经营预算实施工作所面对的困难和存在的问题与别的省市并无实质性区别。但是，广西作为民族自治区域的性质使得这些问题和困难带有民族自治性，并可以引发对我国国有资本经营预算的一般性反思。

(一)对国有资本经营预算在民族自治区域全覆盖的反思。

全面实施国有资本经营预算对地方政府来说无疑是要考虑行政成本的，对微利企业和亏损企业也要调动其积极性并解决他们的实际困难。在目前市县政府和企业对国有资本经营预算都缺乏积极性，并且在全国范围内推行国有资本经营预算的直接根据是《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》而不是《预算法》的情况下，对于民族自治地区来说，依据《中华人民共和国民族自治法》第三十二条的“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权”之规定，民族自治区在是否全面推行国有资本经营预算工作具有选择的可能性和现实性。

(二)关于“国有资本经营预算”定义的反思。

资本收益有会计定义和金融定义之分，核心指向是所获得的超过原来为它支付的那一部分收益。当国务院《关于试行国有资本经营预算的意见》把国有资本经营预算定义为“国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的组成部分”时，也就意味着实施国有资本经营预算工作有一个预设，即国有企业是赢利的。确实，经过2008年金融危机之后的国进民退之后，国有企业的规模、赢利水平大幅度上升，但是，这主要是那些大型的、资源型和垄断型的国有企业。在民族地区，国有企业的类型大部分属竞争性行业，除极少数企业赢利水平良好外，大部分国有企业处于微利甚至亏损状态。在这种现实状态与定义之间存在不一致的情况下，为了使国有资本经营预算涵盖的范围更广，发挥调整经济结构的作用更大，有必要重新界定国有资本经营预算的概念。

(三)对国有资本经营预算收支原则的反思。

国有资本经营预算中收入上缴比率和支出调节比率及支出方向是焦点问题。在广西，收支原则经历了由全额“收支挂钩”转变为“定向返还为主，统筹为辅”，再到“全额统筹”。即使实现十八届三中全会提出的:提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生的目标，但广西因为要完成国有企业改革改制和产业结构调整的任务，国有资本经营预算支出的缺口仍然巨大。揭示这一点的启示在于:在广西这样的民族自治地区，依现行《民族自治法》和《预算法》，中央都应该通过国有资本经营预算转移支付制度，帮助解决实际困难。并在预算执行制度方面，树立权威，强化预算绩效的全面考核和报告。

(四)对国有资本经营预算会计核算科目的反思。

编制和执行国有资本经营预算的工具是会计核算科目，科目设置体现了国有资本经营预算制度的顶层设置。因此，具体、准确和系统化地完善国有资本经营预算，必须关注民族自治地区的国有资本经营预算科目设置问题，即中央财政对民族地区实施转移支付和专项补贴的情况下，民族自治地区的公共财政预算、国有资本经营预算和社会保障预算之间的科目如何对接?

三、对完善国有资本经营预算制度的建议

(一)财政部尽快研究出台《国有资本经营预算条例》，提升国有资本预算工作的法制层次。

通过顶层设置，树立国有资本经营预算的权威，进一步为国有资本经营预算的收益收缴、分配比率确定，支出绩效考核，预算的正确编制、执行、公开和报告提供制度保障。在全面实施国有资本经营预算的同时，赋予民族自治地区一定的弹性，如:财政部组织调研，对基层国有资产监管机构不健全，国有资本经营预算收入较小(比如年收入不足1000万元)的地方，不纳入国有资本经营预算编制单位，中央通过国有资本转移支付补助支出在三年内帮助基层解决国企改革和国有资本变现退出问题。

(二)科学规范国有资本经营预算的概念。

由于建立国有资本经营预算制度的意义是“增强政府的宏观调控能力、完善国有企业收入分配制度、推进国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题”，它说明国家以所有者身份依法取得国有资本收益只是国有资本经营预算的手段而非目的，因此，为了调动各方的积极性，也为了避免误解，可以把国有资本经营预算定义为“国家以所有者身份对所投入的国有资本的收入和支出而发生的预算，是政府预算的组成部分”。

(三)建立国有资本经营预算横向对接制度。

在国有资本经营预算和一般公共预算、社保基金预算的对接方面，从制度上规定把国有资本经营预算收入的一部分用于调入公共财政预算，在出资人产权制度上体现收入分配归全民所有;另一部分用于划归社保基金预算，探索实现混合所有制经济。

(四)建立国有资本经营预算支出转移支付制度。

在中央与地方预算关系方面，建立转移支付、民族地区专项转移支付以及专项资金制度，中央从央企国有资本经营预算收入中安排部分资金支持地方国企改革和产业结构调整。这种措施在民族地区尤为必要。

(五)完善预算支出绩效考核制度。

采取三项措施加强管理工作:一是实行中期(三年或五年)国有资本经营预算支出规划制度。资金的安排领域、对象和方式以产业政策和经济结构调整为导向以中期规划为主，预算分年度执行，提高预算资金长期效益。二是实行项目库制度。由企业和预算单位根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要制订资本性支出计划和弥补国有企业改革成本的费用性支出计划，建立年度支出项目库，由财政根据年度预算规模按优先秩序确定支出预算，报人大批准执行。三是实行全面资本收益考核制度。在相当长的时期内，留归企业自主支配的净利依然是大头，因此，应建立包括上缴政府收益以及企业留利使用绩效的考核情况并向同级人大报告的制度。

(六)修订完善预算科目。

通过科目设置体现国有资本经营预算的制度顶层设置改革要求。对照政府收支分类科目和地方国有资本经营预算主要指标表调整相关会计科目。

1.调整公共财政预算和国有资本经营预算相同的科目。如企业改革补助等科目，在试点期间可允许两个预算支出中存在相同科目，但核算的侧重点不同，公共财政预算核算包括对所有企业的支持，国有资本经营预算只限定在国企。长远看应逐步将两个预算支出重叠的科目进行分设。

2.调整公共财政预算的科目。如收入科目方面:已纳入国有资本经营预算的企业的利润收入科目，如“非税收入”下“国有资本经营收入”的“利润收入”、“股利、股息收入”、“产权转让收入”、“清算收入”等科目及细目应予逐步取消或简化转由国有资本经营预算反映。

3.调整国有资本经营预算主要指标表的科目。第一，资本性支出和费用性支出科目下按照功能和经济分类方法进行细分设置，如设企业关闭破产补助等。第二，收入科目方面:增设“国有资本民族地区转移支付补助收入”、“国有资本专项转移支付收入”科目，用以反映地方和下级收到中央和上级的转移支付补助收入;将“国有资本经营预算调入资金”科目修改为“公共财政转入国有资本经营预算资金”科目，用以反映公共财政预算支持国有资本经营预算的资金。第三，支出科目方面:增设“国有资本民族地区转移支付补助支出”、“国有资本专项转移支付支出”科目，用以反映中央和上级对地方和下级的转移支付补助支出;增设“预算编制业务”科目，用以反映预算单位用于预算编制方面的支出;增设“国有企业专项管理”等科目，用以反映国资委等预算单位管理企业方面的支出;将“国有资本经营预算调出资金”科目修改为:“国有资本经营预算转入公共财政资金”和“国有资本经营预算转入社会保障资金”科目，用以反映国有资本经营预算收入的一部分用于保障和改善民生。

略)