支持广西生态建设和环境保护的对策研究

广西财政厅 袁仕洪 欧阳昌永

贺州市财政局 张 平

一、广西环境存在的问题

(一)生态系统退化。

1.森林面临的问题较多。一是森林林龄结构和树种结构不合理。根据森林资源清查结果，广西幼龄林和中龄林分布面积多，林龄结构不合理。此外，由于天然林减少，人工林增加，导致树种单一，树种结构不合理。二是森林面临的各种危害较多。

2.水土流失严重。根据水土流失遥感调查和实际调查结果，广西水土流失情况比较严重。全区水土流失面积为281.22万公顷，占土地总面积的12%。

3.土地破坏严重。土地破坏主要以石漠化为主，我国广西、贵州、云南三省(自治区)40.7%的国土面积处在岩溶地区，面积达32.84万平方公里，其中6.69万平方公里已经石漠化。广西岩溶面积达1.2亿亩，占全区土地面积35%，全区石漠化面积3570万亩，占全区土地面积的10%，分布集中，危害程度严重。

(二)环境污染严重。

1.水资源污染严重。一是废水及主要污染物排放量较大。2006～2010年，全区平均工业废水排放量为845 465万吨，平均每年排放169 093万吨以上。二是广西近岸海域污染区域扩大。近岸受污染的海域主要是北海市港口排污区、党江海水养殖区，钦州市的茅尾海和龙门港口区，防城港市的北风脑海水养殖区和防城港港口区。

2.大气污染程度较深。2006～2010年，全区平均工业废气排放量为12 208亿标立方米，平均二氧化硫排放量为88.6万吨，平均烟尘排放量为31.8万吨，平均工业粉尘排放量为40万吨，大气污染程度有逐年上升的趋势。

3.土壤污染严重。农药、化肥、农用塑料薄膜的使用量不断增加，造成土壤严重污染，使我国农田生态环境受到威胁。例如，与耕地面积逐年减少形成鲜明对比的是，化肥使用量在逐年增加。2000年全国化肥使用量为4146.1万吨，至2005年，该指标达到4766.2万吨。

(三)酸雨略有上升。

2010年广西城市酸雨污染平均水平与2009年相比略有加重。降水酸度pH平均值范围为4.39(桂林市)～6.82(崇左市)，平均值为5.05，较上年(5.20)降低了0.15个pH值单位。酸雨频率范围为0%(钦州市)～90.1%(桂林市)，年平均酸雨频率为33.2%，比2009年(25.5%)上升了7.7个百分点。“十一五”期间，从城市的整体变化情况看，降水pH年均值略有上升但上升趋势不显著，从城市酸雨频率的变化情况看，整体水平呈现显著的下降趋势。

(四)固体废弃物问题。

2006～2010年，广西工业固体废物产生量25 780万吨，平均每年产生5156万吨，呈逐年上升趋势，而工业固体废物处置量占工业固体废物产生量的比例较低。仅2010年，工业固体废物产生量高达6232万吨。可见，广西工业的固体废物对环境的影响较大。

(五)气候及自然灾害频发。

广西主要的气象灾害主要有干旱、暴雨洪涝、强对流天气、高温天气、热带气旋、霜冻、低温阴雨、寒潮、寒露风等，其中以干旱和暴雨洪涝最为突出。2010年，全区汛期暴雨频繁，强降水造成严重洪涝灾害。

(六)广西农村环境保护形势依然严峻。

传统粗放的农村经济发展模式尚未根本转变，环境管理和环保基础设施严重缺乏。农村生活污染、畜禽养殖污染、农业面源污染、农田土壤污染等环境问题日益突出，村庄环境脏、乱、差现象严重，工矿企业污染呈现出从城市向农村转移的态势，部分地方群众饮水安全得不到保障，已成为广西农村社会经济可持续发展的制约因素。

二、广西生态建设和环境保护相对滞后的原因

(一)认识有待提高。

目前，人们没有认识到生态环境保护与人类生存和经济社会发展有着相互促进和相互制约的关系。错误地认为地球的承载能力是无限的，不知道人口与环境承载力之间存在相互矛盾关系，更不知道在一定的区域其生态环境承载能力是有限的，放松对人口的有效控制;也没有资源意识、节约意识和环境保护意识，认为自然资源非常丰富，取之不竭、用之不尽。同时，在经济发展与生态环境保护的关系上缺乏全局的、发展的观念，只考虑眼前利益，没有意识到生态环境建设与经济社会发展是相辅相成、互相促进的关系;没有用科学发展观的思想来处理经济建设、人口增长与资源开发利用、生态保护的问题。

(二)制度有待完善。

1.现行税制未能充分体现环保目标，其绿色程度还不高。从环保的角度看，我国现行税制中大部分税种的税目、税基、税率的选择从环境保护与可持续发展的角度考虑的不多。现行的有关环保和资源综合利用方面的税收优惠政策涉及资源税、增值税、消费税、企业所得税、关税和进口环节的增值税，而且基本上以煤矸石、石煤、粉煤灰、煤泥、炉渣为原料的企业给予优惠;再就是对废旧物资、旧货的再使用的优惠，设计面较窄。我国的资源税所占我国税收收入总量不高，而且它并不是真正意义上的环保税，因为它主要是针对使用诸如煤、石油、天然气、盐等自然资源所获得的收益而征收的，其目的不是促进国家资源的合理开发与有效使用，而是调节从事资源开发的企业因资源本身的优劣条件和地理位置差异而形成的级差收入，由于收入大部分归地方，实际上鼓励了地方进行资源开发。其次是税种少，覆盖面小，尤其是消费品税收的作用还未发挥出来。随着人民生活水平的提高，消费品对环境的污染日趋严重，如一次性电池、塑料袋等，而现行的消费品税收没有充分发挥其抑制污染、保护环境的作用。再就是环境收费制度还有待于不断完善。总的来看，没有很好地利用税收及高利率手段，限制那些与环境不友好的产品和污染性生产;同时，那些有利于环境保护的无污染的产品和清洁生产，又没有享受到优惠的税收政策。

2.中央与地方、政府与企业之间有关环保权责关系尚不明确。首先，各责任主体的环境事权未分清理顺。随着市场经济体制的逐步建立和企业经营机制的转换，原来由政府独立承担的环保事权，本应在政府、企业和个人之间重新划分，但现在还没有到位。一方面，政府还未退出企业生产投资与经营决策领域，另一方面，企业不愿意根据“污染者付费原则”承担包括环境污染在内的投资经营风险，个人也如此。其次，从资金投入方面看，投资主体仍然是由国家和政府充当。而且在资金结构、地区分布等方面还不太合理。

(三)资金投入有待加强。

1.环保建设资金投入有限。2006～2010年，广西财政用于环境保护的支出分别为55 767万元、135 469万元、279 740万元、499 211万元、639 887万元，分别占广西当年财政收入的0.98%、1.9%、3.3%、5.16%、5.2%，分别占当年财政支出的0.76%、1.37%、2.15%、3.07%、3.18%。与其他省市相比，广西用于环境保护方面的资金投入不高。

2.污染治理投入不足、资金来源渠道不多。2001～2010年广西污染治理资金共815 795.8万元，而预算内资金仅投入11 957.7万元，占污染治理资金的1.46%;大部分污染治理资金来源于企业自筹。这说明对环境污染的投资太低，特别是预算内资金和环保专项资金投入太少;其他用于环保的资金主要来源于国内贷款，利用外资力度不大。因此，远远不能满足广西环境治理和发展的需要。国际经验表明，当治理生态环境污染的资金投入占GDP的比重在1%～1.5%之间时，可以控制生态环境污染进一步恶化的趋势;当此比例达到2%～3%时，才可以对环境质量有所改善。目前我国的环境投资占GDP的比重约为1.6%，2001～2010年广西的环境投资总额占GDP总额的比重约为0.16%，说明环境保护投入不足。

(四)生态建设和环境保护技术有待提升。

生态建设和环境保护需要先进的科学技术配合，一项新技术和新工艺的突破，不仅会减少资源的消耗，而且能实现废弃物的“零排放”。目前，我国的环保产业与发达国家相比，在增长速度、产业结构、生产规模、市场份额、技术水平、竞争能力等方面都存在很大差距。由于我国的环保产业技术力量薄弱，从而导致产品质量不高，在国内外市场上缺乏竞争力，销路上不能打开，又导致对资金在技术研究方面的投入不够。

(五)政府管理有待加强。

做好生态建设和环境保护方面的工作，需要全社会的共同努力。目前，各级政府部门管理上存在缺陷。一是没有落实责任制。地方政府没有将生态建设和环境保护目标纳入经济社会发展评价范围和干部政绩考核，建立环保工作问责制。二是没有对污染物排放进行有效控制，将污染物排放总量落实到基层和重点排污单位。三是没有切实落实建设项目的环境影响评价，建议对不符合国家环保法律法规和标准的建设项目，不得审批或立项，不得批准用地，不得给予贷款。四是没有切实执行区域开发和保护政策。根据不同地区资源环境承载能力，规范国土空间开发秩序。然而，在实际的工作中，有关管理部门的工作往往不到位，形成了管理上的漏洞;甚至，将环保方面的各项管理制度置之不顾，有擅自破坏环境保护的行为。

三、支持广西生态建设和环境保护的对策

(一)完善有利于生态建设和环境保护的法规制度。

1.完善财政转移支付制度。要按照促进主体功能区建设的要求和主体功能定位调整区域政策，以实现基本公共服务均等化为目标，进一步完善转移支付制度，构建有利于促进区域协调发展的转移支付制度体系。一是扩大一般性转移支付力度，加大对限制开发区域和禁止开发区域用于公共服务、资源和生态环境保护地区的转移支付力度。二是采取以奖代补的方式支持生态建设、环境保护、节约资源、节能减排和淘汰落后产能的奖励制度。三是建立纵向和横向相结合生态补偿转移支付制度。

2.发挥政府采购的宏观调控作用。政府采购不仅可以节约财政资金，而且是政府通过财政调控经济的有效手段。政府采购客观上对于不同的产品和行业有一定的选择余地，可以据此体现不同的政策倾向。政府可以把环境保护、资源节约等特定政策目标纳入政府采购通盘考虑，从而体现不同的政策倾向。

3.完善利用自然资源的经济机制，建立和规范资源、环境补偿收费政策。由于企业活动给资源、环境造成的损失并未对企业的经营结果产生不良影响，又由于缺乏经济杠杆作用和激励机制，企业没有动力去承担利用自然资源及降低污染的责任。因此，应根据广西的实际情况，制定地方性法规，规范收费标准和行为。

(二)采取措施，大力推进生态建设和环境保护。

1.加大资金投入，促进生态建设和环境保护工作。

(1)加大造林绿化力度，促进林业发展。林业在应对全球气候变化，促进节能减排、发展低碳经济中有着重要作用，促进林业发展也是推进生态建设和环境保护的重要手段。一是切实执行造林规划。二是做好退耕还林和石漠化治理工作。采取封山育林、植树造林、大力发展沼气池等措施对石漠化典型地区进行综合治理。三是支持自然保护区建设和湿地保护工作。建立广西湿地保护协调机制，初步形成湿地保护网络体系，使广西一些重要的天然湿地得到全面保护。四是支持开展农村小型生态设施建设。

(2)加大对环保基础设施建设投入，建立环境监测及预报系统。从广西目前的实际情况看，形成环境污染的根本原因是生产技术手段粗放、落后，致使大量的“三废”充斥于空气、江湖和地表，成了破坏环境的污染源，造成非再生资源的极大浪费。因此，要减少环境的污染和破坏，一是要大力进行技术改造，减少“三废”的排放，二是要进一步加大环境基础设施建设投入，支持建立生态环境监测系统，完善环境监管手段。建立对空气、水体和噪声环境质量进行监测和对污染源排放污染物进行监测的环境监测系统，加强环境监测网络体系技术和设备建设，对环境质量和污染物排放进行定量监控。

(3)加强农村环境连片整治。一是加强农业生态环境治理。二是大力推进农业节能减排。三是发展旅游观光农业。

2.积极推进主体功能区建设。根据主体功能区的划分来确定不同的土地开发和利用政策，对于优化开发区要提倡集约用地，提高土地承载力;对于重点开发区要加强对增量土地的管理，要根据产业发展导向确定供地结构;对于限制开发区要加大生态修复和保护的土地供给和加强对土地的用途管理。也可以将区内国土划分为生物多样性保护生态功能区、水源涵养生态功能区和水土保持生态功能区三类并进行相应保护。通过对土地的有效管理，进一步提高农用地的经济、生态效益，以及建设用地的集约使用程度，积极开发建设用地的地面及空间使用价值。防范建设用地对农业用地以及未利用土地的过度占用，以实现可持续用地模式。还应采取必要的措施保护农用地，防止对未利用土地的过度开发。

3.建立生态建设和环境保护的绩效评价制度。

(1)把生态责任纳入政府的考评体系。把生态责任逐步纳入政府的考评体系解决环境保护的制度障碍，特别是对纳入限制开发、禁止开发的地区，其政府的考评体系更需要以生态环境为主线，进行必要的调整。而这种调整，还必须和财政管理体制相结合，才能从用人和用财两个方面，体现出更好的激励与约束效果。

(2)建立环境风险倒逼机制，推动产业转型升级。要实行严格的生态环境风险红线控制，提高行业和企业的准入门槛。一是按照自治区主体功能区规划和重金属污染防治要求，明确涉重金属和高排放项目禁建区域。二是进一步提高项目准入条件，新建改建或扩建涉重金属和高排放项目必须为国家鼓励类项目，能耗及污染物排放指标要达到国内行业领先水平或国际行业先进水平。三是进一步严格执行环境准入条件，进一步做好环境影响评价工作，对项目建设可能造成的环境影响进行分析预测和科学评价，提出预防对策和减缓措施，从源头上防止环境污染和生态破坏。四是加强资源整合，大力推动涉重金属企业上规模水平。

(三)加强有利于生态建设和环境保护的能源开发。

1.转变能源供给结构，加大对可再生能源发电产业的投入。包括水力发电、风力发电、生物质发电、太阳能发电、海洋能等可再生能源发电。可再生能源发电属于清洁能源，可以保护环境，又可以缓解能源供需矛盾，改善能源结构，进一步可以保护煤炭等资源。虽然可再生能源发电的技术还不够成熟，发电量少，发电成本高，但属于国家鼓励发展的行业，符合国家促进生态建设和环境保护的产业政策，在该产业的发展初期需要各级政府的大力扶持。

2.加快能源建设，加强电源建设。要优化电源结构，深度开发水电、合理布局火电、积极开发核电和风电等电源，增强各类电源的互补性。

(四)完善生态建设和环境保护的财税政策。

1.开征环境保护税。随着我国经济社会的发展，开征环境保护税已势在必行。由于我国现行的征缴的排污费存在征收面窄，不规范，收费成本高，而收费金额低等缺陷。2006年，我国用于环境污染治理方面的支出高达2400多亿元，而每年的排污费收入不过百亿元。我国现行缺乏系统性、针对性的防治污染的专门税种。因此，开征环境保护税来代替现行的排污收费显得非常重要。环保税的课征对象应是直接污染环境的行为和在消费过程中会造成环境污染的产品。目前，首先应列入征收范围的是排放各种废气、废水和固体废弃物的行为;其次，应把那些用难以降解和再回收利用的材料制造、在使用中会对环境造成严重污染的各种包装物纳入征收范围。计税依据主要按排放、遗弃的应税环境污染物的数量和浓度确定。同时实施一些强制性、规范性的经济政策和财税政策来遏制环境污染和资源破坏。

2.完善资源税。资源税制度与生态建设和环境保护有着非常紧密的关系。由于各地自然资源条件差异很大，开采资源的企业因资源条件差异而利润相差悬殊，造成分配上的不合理，并出现滥采滥挖、掠夺性开采等严重破坏和浪费资源问题。为保护和促进资源合理有效地开采和利用、调节资源级差收入，我国对资源开发同时征收资源税和其他管理费。但由于税费同时征收，使得资源税制度及征收不规范，不能体现国家对自然资源开发的调控目的，也不能达到对自然资源的保护、开发和利用。因此，首先应通过税目、税率的优化，增强资源税对资源节约和环境保护的作用。其次，进一步扩大资源税的征收范围。再次，适当提高资源税税负水平。

3.实施绿色关税制度。随着改革开放的深入，我国环境保护工作的难度与复杂性更加增加了。由于在进出口贸易的环境影响与风险评估方面能力的原因，一些威胁环境和生物安全的产品进入我国的可能性增大了。再加上一些国外投资者会钻我国环境法规不健全，环境标准比较宽松、环保管理跟不上的空子，转入有害环境和健康的产业与项目，使我国成为发达国家转移污染密集型产业的避风港。在利益的驱使下，一些中间商与海外的违法分子勾结起来，非法将垃圾走私或进口到我国给环境和人们的健康造成了危害。有数字显示，十年来我国从海外进口的垃圾数量逐年增加，全世界每年制造的有毒塑料垃圾中的70%进入了中国。此外，一些地方或企业为了获得短期经济利益，盲目追求出口，由此会更加破坏环境，对稀缺资源掠夺式开发，加剧生态环境恶化的状况。因此，我国应提高环境污染产品进口关税和进口环节增值税，以减少污染产品的进口，严禁或严格限制有毒有害化学品和可能对我国环境造成重大危害产品的进口。

(五)制定有利于生态建设和环境保护政策。

1.要有稳定的政府投入机制。在促进生态建设和环境保护的工作中，充分发挥政府的主导作用，影响、支持和促进生态环境的建设。由于外部性的存在和市场的短期行为，发展循环经济更应强调政府的作用。一是逐步加大财政资金对生态环境建设支持力度。一方面积极向国家争取资金，另一方面每年安排部分地方财政资金，用于支持生态环境建设。二是争取中央财政的更大支持。三是调整财政支出结构。

2.有效利用财政补贴手段，加大政策引导力度。财政补贴作为一种重要的财政手段，在现代各国的财政政策中得到了广泛的应用。而长期以来，我国政府补贴几乎涉及各行各业，尤其是对化工、交通、能源几个行业的补贴，这在一定程度上助长了这类企业粗放型生产，不考虑生产是否对环境造成污染。取消或减少这类补贴不仅可以减轻财政压力，而且有利于我国企业尽快意识到世界经济的绿色趋势，从而促进经济绿色化发展。而对于符合条件的绿色环保产业和污染防治项目、技改项目，广西应借鉴国际经验，实行有针对性的财政补贴政策。在财政支出中，建立清洁生产专项资金，对企业的清洁生产项目及其技术给予资助。对环保企业及其产品，给予适当的财政补贴。

3.用好政府采购政策，发挥政府宏观调控作用。政府采购不仅可以节约财政支出，而且是政府通过财政调控经济的有效手段。政府采购客观上对于不同的产品和行业有一定的选择余地，可以据此体现不同的政策倾向。政府可以把环境保护、生态平衡、资源节约与合理开发利用等特定政策目标纳入政府采购通盘考虑，从而体现不同的政策倾向。

4.建立生态补偿机制，促进人与生态环境的协调发展。首先要明晰补偿权责的原则。一是破坏者补偿原则。二是使用者补偿原则。三是受益者补偿原则。四是保护者受偿原则。