产业融合与文化产业规制的改进*

张凤华

(中共安徽省青阳县委党校 教研室，安徽 青阳 242800)

产业规制是政府或社会为实现某些社会经济目标而对市场经济中的经济主体作出的各种直接的和间接的具有法律约束力或准法律约束力的限制、约束、规范，以及由此引出的政府或社会为督促产业经济主体活动，符合这些限制、约束、规范而采取的行动和措施。随着我国经济社会的发展，文化产业在满足人类精神需求的同时作为典型的绿色、低碳产业，具备资源消耗低、环境污染少的优势，在吸纳劳动力就业、创造经济效益等方面发挥着巨大作用，因而作为以精神产品开发为主的智力型、清洁型、增值型的文化产业，在我国转变经济发展方式的过程中被列为大力发展的产业。但是，由于文化产品的特殊属性，使得文化产业一方面具有一般产业的经济特征，另一方面又承担塑造意识形态的社会责任和政治责任，从而政府对文化产业的规制具有不同于一般产业的特点。而文化产业与其他产业的融合，更引致了对文化产业规制的复杂性。

一、产业规制的一般理论

对于一般产业而言，政府规制是政府的微观管理职能，与旨在保证经济稳定与增长的宏观经济政策构成政府干预经济的两种主要方式。政府规制旨在为市场运行及企业行为建立规则，弥补市场失灵，确保微观经济的有序运转。

规制经济学教科书一般依据规制的特点将政府规制分为经济性规制与社会性规制[1]。植草益认为，经济性规制是指在自然垄断和存在信息不对称的领域，主要是为了防止发生资源配置低效率和确保使用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制[1]。Viscusi等则认为，经济性规制是指和政府通过价格、产量、进入与退出等方面而对企业决策所实施的各种强制性制约[2]。经济性规制的重点领域是电力、天然气、电信、交通、航空等具有自然垄断特征的产业及农业、银行业等特殊产业，表现为对产业的进入与退出、价格、工资等进行限制与约束。

社会性规制是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的管制[1]。社会性规制主要用于控制环境污染，规定生产和工作场所的健康和安全标准。

此外，还有一类针对垄断企业实施的反垄断规制，旨在约束这些垄断企业的垄断行为，保护公平竞争，维护市场竞争机制的正常运行。

规制理论的演进大致历经了三个阶段：公共利益理论、规制俘获理论、新兴市场规制理论。其中，公共利益理论认为，市场规制发生的原因是存在着市场失灵，包括自然垄断、人为垄断(行政垄断)、外部性、信息不对称等市场领域，规制的目的是通过提高资源配置效率以增进社会福利，并且规制者运用法律手段提高对垄断的监督，采用让消费者参与听证等手段提高规制水平；规制俘获理论建立在三个假设之上(即相关利益各方都是纯粹的“经济人”、相关利益各方都具有理性预期、规制没有成本)，认为政府规制是为了满足产业对于规制需要而产生(即立法者被产业所俘获)，而规制机构最终会被产业所控制(即执法者被产业所俘获)；新型市场规制理论则把规制研究的理论背景扩展到福利经济学、公共财政学、不确定条件下决策等经济学理论，吸收多门新型经济学理论的最新研究成果，形成包括寻租、政治企业家、可竞争市场、激励性规制等新的市场规制理论[3]。

二、文化产业的传统规制

文化产业的产品有两种基本形态：一是形成既有物质形态又有文化符号并用于交换的文化产品，如书画、摄影、音像、工艺制品等；二是以交换为直接目的向社会提供劳务形态的文化服务，它除了传统的艺术表演外，还包括文化设计、经纪、策划、咨询、公关、代理等广泛的文化服务。与此相适应，文化产业不仅包括科学、教育、文艺、出版、影视、旅游、娱乐、体育等主体产业部门，还包括推销、印刷、中介、管理、咨询等服务配套行业[4]。从实体结构上看, 文化产业包括了文化产业的本体部门群(以文化自身的形态进行生产的部门)、文化产业的交叉产业链(以文化形态为重要资源和手段向相关行业纵向递进或横向延伸形成的部门或行业)以及文化产业的延伸行业网(在文化产业交叉产业链的基础上进一步向其他产业行业延伸形成的综合产业网络)。由于作为人类精神活动的物化成果，文化产品具有意识形态的属性，因此，文化产业一方面具有一般产业的经济特征，另一方面又承担塑造意识形态的社会责任和政治责任，从而政府对文化产业的规制不同于一般的产业。

(一)文化产业规制的特殊必要性

1 文化产业的强外部性 曼昆认为，外部性是一个人的行为对旁观者福利的影响[5]。文化产业可以以数字技术为支撑，无限次复制与传播，不断扩大影响力，从经济学角度看，这就使文化产业外部性加大。在偏远地区，如果没有政府规制，文化企业由于无法承担损失而退出市场，如果政府在前期进行干预规制，推动文化产业的正外部性，将为企业和偏远地区带来远期收益。同时，在当前文化产品和服务市场激烈竞争的背景下，不少文化企业为了追求高额利润，生产和提供满足不良偏好的消费者的文化内容，会产生负的外部性影响力。

2 文化产业的非竞争性和排他性 消费者购买文化产品和服务时，无法排除其余消费者与自己同时消费文化产品和服务。文化产业的生产和消费过程都存在明显的非排他性和非竞争性，因此文化产品和服务具备“公共物品”的性质。根据制度经济学理论，如果由私人来承担公共物品生产，则不能避免“搭便车”的行为，应由政府来承担企业损失，所以政府需要利用相应的规制手段对文化产品和服务的生产和消费过程进行制约。

3 文化产业的自然垄断性 文化产业的行业门类众多，有些行业存在显著的自然垄断性，如广播电视业，由于设备、资金、网络建设投入大，技术含量高，广播电视业形成规模、资金和技术的进入壁垒，而且由于我国意识形态的特殊需要和经济体制转型所处的特殊时期，进一步强化了广播电视业的自然垄断属性，因而发挥市场资源配置作用与效率受到限制，所以需要政府实施必要的规制。

4 文化产业的特殊成本结构 文化产业的产品具有不同于一般商品的成本结构，表现在：(1) 高固定成本、低可变成本。文化产品的开发研制需要大量的智力投入，因此其开发研制的成本很高，这部分成本为文化产品的固定成本，而一旦开发研制成功，便可以以很低的成本进行大量复制，其可变成本很低。(2) 固定成本为沉没成本。文化产品的开发研制成本为沉没成本，如果这笔费用投入后因种种原因在市场上没有获得成功，之前的投入将全部无法收回，成为沉没成本，即这一成本不仅是固定的，而且若被他人仿制必然导致开发研制者无法收回成本。因此，需要政府进行严格的知识产权保护。

5 文化产业的特殊社会属性 文化产品具有意识形态的属性，需要政府重视文化产业的产业属性和文化属性，利用政府规制在保证文化产业的经济利益同时，利用相关的社会性规制发挥文化产业的思想引导和教化功能，达到稳定社会、弘扬民族文化的要求。

可见，文化产品作为一种社会产品，具有深刻的社会属性，它内在地规定：文化的存在与发展不仅仅是对于个人的、群体的或经济的、政治的意义和作用；更主要地是对于整个社会存在的意义和作用；文化活动及其产品不是单一的个体行为或群体行为；也不是纯粹的经济行为或政治行为；它有着广泛的外部性、社会性[4]。因此，对文化产业实施有别于其他产业的规制是必然的选择。

四是“好教育进行时”促进了好校长、好教师的成长。好教育需要好教师，没有好的校长、教师队伍，不可能有好教育，不注重校长、教师队伍建设，不关注校长、教师专业化成长需求，就不可能有持续健康的教育发展态势。好教育一定会带来教育界“群星璀璨”“争奇斗艳”“繁花似锦”的美好景象。

(二)文化产业传统规制的特点

1 较多的进入退出规制 长期以来，我国文化产业被视为“文化事业”由政府包办，对出版社、广播、电视等文化产业的进入规制十分严格。文化投资过分依赖政府，投资主体单一，民间资本和外资的活力尚未充分释放,制约了文化产业发展。这一状况近年来虽然得到了较大的改善，但整体来看，文化产业的进入壁垒仍然较大。与此同时，文化产业的退出也存在一定的壁垒。严格的进入和退出壁垒限制了要素的流动,降低了文化产品供给的效率。

2 严格的内容规制 一方面，对文化产品的内容规制带有计划经济时代的特征，对某些内容的审查如文化企业的出版计划、演出项目等须向上级部门呈报，获得批准方可付诸实施。这既抑制了文化企业的创新冲动，降低了文化产品的时效性和市场适应性，也造成了政企不分、责权利不明和政府“办文化”的局面，增加了政府规制的成本。另一方面，由于不能及时有效地应对经济社会转型过程中新情况、新问题、新要求的挑战，对虚假新闻、有偿新闻、虚假广告、虚假信息、内容低俗化等方面的政府规制则又过于宽松，力度明显不足，甚至出现规制真空，导致垃圾文化产品泛滥，使一些非法生产经营者有机可乘，有利可图。

近年来，我国文化产业的内容规制相对放松。如，电视业开始根据消费者需求变化，从电视节目的制作和发行上开始改革，电视节目逐渐趋向多样化和频道专业化，适度发展新闻、综艺、影视等类别节目，出现影视剧频道，还推出《超级女声》、《非诚勿扰》等娱乐性节目。但是，随着电视台综艺节目不规范、广告泛滥等问题的出现，我国根据《广播电视管理条例》等对电视业进行内容规制，控制电视台节目的制作与播出。2011年 10 月，广播电影电视总局先后发出《关于进一步加强广播电视广告播出管理的通知》和《关于进一步加强电视上星综合频道节目管理的意见》，对一些不合理不规范的娱乐节目、广告的内容和时间作出相应规定和整顿。2011 年 12 月，广电总局发出了对古装穿越剧、宫廷斗剧以及谍战剧的限播令，要求加强对这类剧本的审核。这些“限娱令”、“限广令”、“限播令”的出台，是政府规制引导文化产业规范化发展的体现，是对文化产业社会性规制的重新构建。

三、产业融合背景下的文化产业规制

由于信息技术和网络的发展, 产业之间相互融合的趋势日渐增强。作为一种经济现象，产业融合是不同产业或同一产业内不同行业在技术与制度创新的基础上相互交叉、相互渗透，逐渐融为一体，形成新型产业形态的发展过程。产业融合的方式主要包括三种：产业渗透、产业交叉与产业重组[6]。

20 世纪90年代以来，以网络和信息等数字技术为支撑的相关产业迅速崛起，像电信、报业、出版业、广播电视、电影、动漫、网络游戏和手机短信等，越来越成为社会经济和文化发展的热点，数字技术的发展进一步将通信产品、信息产品和文化产品有机地融合在一起。这种产业融合不仅改变了文化产业原有的运作模式，也彻底改变了文化产业的发展方式。

(一)产业融合对文化产业的影响

任何产业的具体行为, 都是一个完整的商品( 包括有形商品和无形商品) 生产过程, 其过程就是对预期商品的规划、研发、制造和销售, 最终目的都是生产商品并把商品转移至消费者, 在此过程中创造价值, 表现为对国民经济的贡献[7]。 在产业融合的背景下，文化产业的边界不断发生收缩或消失，产业价值链发生深刻的变化。

1 产业融合导致的文化产业价值链的裂变 由于产业融合，使得产业价值链延长。文化产业各子产业分别形成了完整的产业链,从网络、终端、盈利模式及内容生产等,产业链上各个利益相关方之间的关系错综复杂，相互依赖。融合性的业务改造着传统的文化产业链。类似IPTV、手机电视等融合性业务产业链由内容(服务)提供商、内容(服务)集成商、信息服务提供商、网络运营(传输)商、终端制造商和用户组成。内容提供商主要是完成对信息内容的编辑、制作、生产过程，通过市场渠道将生产的信息服务产品销售给内容集成商；内容集成商则根据市场需要,将信息内容重新进行组合，并允许对重新组合的内容进行简单的外部包装和叠加；内容集成商集成后的产品可以由信息服务提供商进行业务集成，将多家内容集成商的产品以及相关的通信业务进行集成，然后再通过网络运营商最终传送给用户。与传统产业链不同之处在于：一是网络与内容可以完全分开，二是融合后的产业链的核心是业务提供商。业务提供商不一定是独立存在的，它可以与网络运营商合为一体，也可以与内容提供商和内容集成商合为一体。

在价值链的拆分方面，一方面由于新技术在媒介产业中的大量应用，产业技术之间相互渗透和交叉，内容生产表现得更为迂回，加工环节增多，大大延长了产品价值链，价值链的增值环节越来越多。另一方面，产业融合导致文化产业组织虚拟化趋势明显。处于价值链不同环节的企业越来越注重在全国范围内寻求最为优越的地理区域进行相关价值链环节的生产布点，从根本上改变了传统企业组织或产业集群空间结构在地理上接近或集中的基本属性，实现产品价值链的全国整合，使产业价值链更具全国性拆分的空间特征。

价值链的延长和复杂化,导致规制的对象和范围也在不断延伸。首先是业务提供者增多，同一种业务会有多个来自不同行业的供应商，同一个供应商也可以提供多种业务。其次是规制对象趋于多样和复杂，原来的规制只需针对某类文化企业，现在的规制对象可能面临跨行业的业务经营者。这些企业掌握的资源不同，在市场中所起的作用和价值链的位置不同，市场力不易判定，很难判断对其业务监管的内容，它们也可能会根据规制程度不同转化业务提供形式，规制效率难以保证。

2 产业融合导致的文化产业马太效应的强化 市场结构与产业周期之间有着一种对应关系：在产业初期，市场是垄断的；在产业趋于成熟过程中，市场从垄断走向竞争；在产业的衰退过程中，市场则从竞争回到垄断，一般收缩为紧密的、勾结性的寡头垄断。以传媒产业为例，传统传媒发展至今，大多已发展为垄断程度很高的市场。伴随三大部门的内容生产、传输平台和接收终端不断走向融合，原纵向一体化的结构裂变为横向一体化的结构。这一横向结构包括五个基本层次：内容、包装、传输、操作和终端。这五个层次事实上是“大传媒市场”的五个水平细分市场[8]。以往我们研究传媒业的市场结构是讨论电视、报纸等纵向市场的结构，而如今则是讨论内容、传输和终端等横向市场的结构。在内容市场，数字化内容打破了内容生产对传统媒介介质的高度依赖，内容生产得以独立出来，并可以实现低成本的大规模生产，各种媒介的内容生产相互融合形成统一的、庞大的内容产业。新兴的内容市场将是一个不由寡头垄断的、竞争性很强的市场。在传输市场，三大产业的专用传输平台逐步向非专用平台转变，电信网、广播电视网和互联网将发展成为“全业务网络”(Full Service Network)，相互之间可以实现互联，最终可以实现完全融合(三网合一)。在终端市场，伴随电子消费品的数字化，原专用终端日渐发展成为“融合”的终端平台。各生产厂商相继进入对方市场，如英特尔、微软、惠普、戴尔的主流PC巨头都开始销售电视机和其他电子消费品。终端市场竞争程度不断强化。同样，包装市场和操作市场都具有很高的竞争程度。由此可见，在产业融合进程中，产业链裂变重塑了市场竞争格局，传统传媒垄断程度很高的纵向市场结构被瓦解，日益发展为竞争性较强的横向市场，“内容为王”时代的来临，传媒市场的竞争程度由此不断强化，马太效应将越来越突出。

3 产业融合导致的文化产业盈利模式的变革 在技术融合的基础上相关企业可以进行跨产业并购、多元化经营, 能获得范围经济效应、学习效应, 并得以降低交易费用和交易成本。跨产业并购的产生导致业务趋向融合, 进而促进产业融合发生。以出版业为例，内容作为一种核心资源，在多种媒体之间可实现多次共享和立体式开发。数字融合的技术融合出版业相关企业的重组和并购提供了资源共享、协调运作、信息化管理的技术平台。正是这种建立在内容和知识共享基础上的多元化经营、跨媒体重组推动了媒介之间融合的加剧[9]。此外，产业融合的相关企业可以建立战略联盟进行合作创新, 有利于企业打破产业间技术性进入壁垒, 以较低成本进入产业, 进而使不同产业之间的边界变得模糊。建立在分工合作、资源共享、互补双赢基础上的企业战略联盟是产业融合产生的微观基础, 同时也是作为产业链核心的企业价值链关联的表现形式。

(二)适应产业融合的文化产业规制改革

建设文化强国、促进文化大发展大繁荣已提升到国家战略层面，十七届六中全会确定的文化强国战略指明了文化发展方向，在国务院制定的《文化产业振兴计划》也有文化产业发展的行动计划。全国各地有许多城市将文化产业的发展作为经济转型、社会发展的重要抓手，制定了大量的鼓励性政策，这些政策涉及文化体制以及资金、人才、土地、金融等多个与文化产业发展的相关领域，文化产业身处其中受益非浅。面对产业融合的大趋势，对文化产业的规制必须适时进行改革。

1 规制主体的再造 传统产业体系中，生产不同类别的产品或服务是划分产业属性的依据，因此在文化产业范围内不同的行业之间存在着进人与退出壁垒，彼此之间的竞争并不激烈。由于信息技术革命引发的技术融合渗透到各产业，传统产业之间径渭分明的边界逐步趋于模糊，传统的分行业监管的规制体制遇到挑战，必须重新构建规制主体与规制架构[10]。

十八大之后的启动了新一轮的政府体制改革，2013年3月公布的国务院机构改革和职能转变方案正是体现了这一要求。为进一步推进文化体制改革，统筹新闻出版广播影视资源，将新闻出版总署、广电总局的职责整合，组建“国家新闻出版广电总局”，统筹规划新闻出版广播电影电视事业产业发展，监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量，负责著作权管理等。

在规制组织机构建设中，不仅需要政府机构及其职能的调整，在保证规制效果的前提下，还需要发展第三方或行业协会等非政府组织，以此作为规制主体的重要补充，推进行业自律，提升规制效果。

2 规制依据的重建 我国文化产业规制立法目前还处于起步阶段，多通过行政规章和政策来调节文化产业的发展，上升到法律层面的还较少。在文化产业规制依据的建设中，以强化”依法治理”为理念，加快推进并不断完善文化产业法制建设。在市场准入与开放为主题的经济性规制体系建设中，继续大力推进反垄断规制的建设，鼓励更多的民营资本甚至国外资本进入，并以“三网整合”为突破，打破市场分割，鼓励良性竞争。

3 规制方式的改进 实施制度创新, 构筑产业融合与产业转型的制度平台。由于产业之间的互动与融合将涉及各种经济关系及其利益关系的调整, 需要形成新的体制与运作机制。应根据产业融合的趋势和要求，特别要考虑到文化产业具有不同于其他产业的特点，结合我国尚处于政府转型期和文化产业改革初期，有可能出现政府失灵与市场失灵的双重失灵情况的实际，探索文化产业的规制体系调整的理念与思路，坚持发展与规范并重的思路，有针对性、有创造性地制定中国特色的文化产业规制体系。在以文化产品内容生产传播管理为主题的社会性规制体系构筑中，坚持以传播社会主义核心价值观为准则，规范企业经营行为，既鼓励大胆创新又强化内容规制，努力生产出符合时代精神的文化精品。在规制体系实施的具体策略上，努力平衡规制成本与效率的关系，以激励性的规制体系为导向，促进文化产业又好又快地发展。

参考文献:

[1] 植草益.微观规制经济学[M].北京：中国发展出版社，1992.

[2] VISCUSI W K,Jr HARRINGTON J E，VERNON J M.Economics of Regulation and Antitrust[M].Cambridge:The MIT Press,1995.

[3] 王俊豪.政府管制经济学导论[M].北京：商务印书馆，2004.

[4] 张曾芳，张龙平.论文化产业及其运作规律[J].中国社会科学，2002(2)：98-106

[5] 曼昆.经济学原理：中文版[J].北京：三联书店，北京大学出版社，1999.

[6] 昝廷全，金雪涛.传媒产业融合——基于系统经济学的分析[J].中国传媒大学学报：自然科学版，2007(3)：17-22.

[7] 林民盾，杜曙光.产业融合：横向产业研究[J].中国工业经济，2006(2)：30-36.

[8] 周振华.产业融合：新产业革命的历史性标志——兼析电信、广播电视和出版三大产业融合案例[J].产业经济研究，2003(1)：1-10.

[9] 李法宝.数字技术下产业融合对出版业的影响[J].编辑之友，2009(10):53-56.

[10] 史征.规制与碰撞：产业扶持、市场开放与内容限定——产业规制视野下的中国传媒业三个热点问题解读[J].新闻界，2012(24):53-54.