转企改制背景下经营性文化事业单位人员分流安置政策探析*

张晓娟

(长安大学 政治与行政学院,陕西 西安 710064)

一、转企改制以来我国经营性文化事业单位人员分流安置的相关政策

我国经营性文化事业单位转企改制,是伴随着深化文化体制改革而来的,总的来说,分为试点阶段和全面推广阶段,不同阶段的政策具有各自的特点,各地区的政策和做法也不尽相同。

(一) 转企改制以来经营性文化事业单位人员分流安置政策的纵向历史演进过程

1 经营性文化事业单位转企改制试点阶段(2003—2005年) 经营性文化事业单位转企改制试点阶段从2003年6月中央召开的全国文化体制改革试点工作会议为起点,到2005年底基本结束。该阶段的政策是自下而上执行的,即从《文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》(国办发[2003]105号)的明确扶持政策,到35家文化企事业试点单位、9个省市综合试点地区的个别经验为出发点,总结提炼形成国办发[2008]114号文件。在试点阶段中,“经过1年多的试点,试点单位大都经历了方案的制订、论证、修改、报批和实施等阶段”。试点阶段经营性文化事业单位转企改制人员分流安置相关政策不全面,处于“摸着石头过河”的探索阶段,需要补充和完善。

2 经营性文化事业单位转企改制全面实行阶段(2006—2008年) 2005年在总结文化体制改革试点工作的基础上,开始将文化事业单位改革由试点阶段转为全面实行阶段。该阶段的政策是自上而下执行的,即在国办发[2008]114号文件的指导下,各省、市、自治区纷纷用足用活现有政策,并因地制宜地制定符合本地区经营性文化事业单位转企改制的相关政策。至此,经营性文化事业单位转企改制人员分流安置政策在各地方党委和政府的主导下,步入定型化、稳步化阶段。

(二) 转企改制以来经营性文化事业单位人员分流安置政策的横向逻辑归纳

笔者通过对转企改制以来我国经营性文化事业单位人员分流安置政策的演进进行梳理,不难发现,国家层面的政策体系涉及提前离岗、身份置换等相关分流政策,而地方层面的政策体系则增加了提前退休的相关政策。具体如下。

第一,针对“中人”,国家政策鼓励提前离岗。从两大国家政策中不难看出,提前离岗成为人员分流安置政策中针对“中人”的首选途径。“中人”作为人员分流安置中的重点与难点,提前离岗政策成为实现人员分流安置的一条重要优惠政策。所谓“中人”指的是在转企改制规定的时间前尚未退休,满足政策规定的一批可以提前离岗或退休的人员。提前离岗的年龄条件距国家法定退休年龄5年以内的人员,离岗期间的工资福利等基本待遇不变,这一规定保障了分流人员的基本利益,有利于经营性文化事业单位平稳推进转企改制工作。部分地区放宽了提前离岗的政策条件,如重庆市规定接近法定退休年龄(不超过3年)的管理人员、专业技术人员和工人,原则上都应提前离岗,其中自收自支事业单位可再放宽2年。

第二,提前退休成为地方政策的创新点。针对“中人”,国家政策规定提前离岗人员当达到国家法定退休年龄时,须按企业办法办理退休手续。这种企业办法意味着分流人员将失去原有的事业单位身份,失去事业人退休后享有的待遇。因此,大多数地方都推出了提前退休这一优惠政策。提前退休相对于提前离岗来说,其优势在于转制时保留事业单位的养老、医疗待遇,保障分流人员的利益,但对于政府财政来说,无异于增加了养老负担。如北京市对连续工龄超过10年,且距离法定退休年龄不足10年的“双十”人员提供保留事业身份或进入新企业等选择。

第三,改革成本的相关政策。改革成本是保证改革顺利进行的关键,改革成本支付到位与否关系到分流人员的稳定与否。改革成本涉及三大成本,一是“老人”事业身份成本。按照“老人老办法”的原则,实行双不变政策,即事业单位待遇不变,经费渠道保持不变。二是“中人”的“事企差”成本。为了使转企改制单位职工合理衔接不同身份转换的各项待遇,部分企业给予了一定的资金,补齐“事企差”,避免分流人员抵触情绪,这一部分成本是由政府和企业共同负担的。三是“新人”的经济补偿金成本。经济补偿金是用人单位解除劳动合同时,给予劳动者的经济补偿。

第四,较少涉及特殊岗位人员分流安置方面的政策。文化事业单位作为事业单位的特殊领域,其员工部分属于技能性的员工。现有特殊岗位政策只针对演艺院团。而在改制过程中,部分地区针对一些因年龄增加而无法胜任的特殊岗位,实行了内退政策,但国家相关政策并没有做出明确规定。如目前对特殊岗位的认定不包含旅游企业,旅游集团内退人员的基本待遇均由企业自己承担。

二、经营性文化事业单位人员分流安置政策存在的不足

(一) 由党委、政府主导和企业负责实施,缺少社会参与

在经营性文化事业单位转企改制过程中,须着眼于政府、市场、社会的大格局构建,将文化事业单位改革纳入到大社会系统之中。转企的文化事业单位改革应是对我国既有的政府、市场、社会格局的变革,改革的目标是助力文化单位适应市场需求,发挥文化市场主体作用,更好地满足人民群众多样化的物质文化需求。人员分流安置中除了身份置换为企业的员工,大部分是最终走向社会的,社会是人员分流安置的最终一环。经营性文化事业单位转企改制中人员分流安置工作是在国家大政策指导下,各级党委、政府主导,企业按照政策负责具体实施,而没有考虑社会的可接受度和分流人员的选择性。

(二) 财政兜底,分流安置成本压力大

人员分流安置成本总体上来说分为社会统筹成本和统筹外成本,社会统筹成本是基本养老保险等在内的既有成本,统筹外成本是除社会统筹成本外,有条件的企业避免“事企差”的不良影响,提供的过渡性、人性化的福利补贴。然而,经营性文化事业单位大多为财政兜底,人员分流安置的成本非常大。首先,养老金补缴金额巨大。按照现行的养老保险政策,改制前未参加养老保险的事业单位和个人需补缴欠缴的养老保险费,才能纳入养老保险。其次,事业和企业养老金标准差额过大。目前,全国各地事业养老金与企业养老金差距一般在2～3倍,少的也在1.5倍左右。

(三) 一次性财政拨付,缺乏考核监督

经济补偿金的来源为资产预留、国有产权转让、财政一次性补助等三种方式,考虑到文化事业单位转企改制初期的各种困难,各地区普遍选择给予一次性财政拨款,为转制文化事业单位“扶上马,送一程”。此种拨款方式在一定程度上减少了申报、审批等程序,缩短了拨款时间,能够有效保障资金及时到达分流人员手中。但是,一次性财政拨款的方式,缺少考核监督,降低了资金使用的有效性。财政拨款只是补助的一部分,往往和企业自行解决的资金一起用于分流人员。在转企改制过程中,往往会出现转制单位挪用财政拨款补齐企业理应支出部分的行为,会出现资金未足额以及不按时发放给分流人员的现象。

三、完善经营性文化事业单位人员分流安置政策的路径

政策支持是平衡转企事业单位改革过程中利益得失的有效举措,通过政策资源的适度倾斜,可以克服改革过程中的障碍性因素,并为经营性文化事业单位转企改制后的发展提供有力支持。

(一) 引导社会参与,丰富市场主体

引导社会参与,丰富市场主体,建立“政策引导支持+企业具体管理+社会积极参与”的模式,自上而下地以政策和各种规定来推动,使离退休管理工作步入良性循环。一是政策引导支持。要制定各种有利于人员分流的政策,用政策引导分流。对那些年龄偏大、业绩平平且工作年限达30年的公务员,鼓励其提前退休;对自愿脱离政府的公务员,进行一次性补偿等优惠政策。对于主动辞职进行从事个体或创业的人员,对于主动吸纳辞职员工达到一定数量的企业,可给予一定的税收优惠政策。二是企业具体管理。由于近年来文化市场的火爆,各类文化产业单位蓬勃发展,而专业人才却相对缺乏,文化事业单位的离退休职工具有很大的市场需求。三是社会积极参与。针对收藏、鉴定、美术、雕塑、表演等文化单位的退休人员,鼓励拍卖公司、行业协会等社会组织吸收这些分流人员。

(二) 完善财政投入政策,改进财政投入方式

改革要稳妥推进,关键在“中人”。要尽量保证这部分人员的养老待遇水平平稳过渡、合理衔接。考虑到企业的规模实力是逐步增强的现实,建议在现行的财政补助比例下,探索实施财政逐步退出机制,鼓励企业通过建立企业年金,改善“新人”工资水平。一是支持转企改制的文化事业单位通过国有产权转让和资产预留的方式,筹划人员分流安置所需资金。文化事业单位在转企改制中可根据自身净资产状况,在确保企业具有一定规模的净资产、企业稳定运行的前提下,实施净资产切割方案,实现养老问题的彻底解决。二是建立专项资金,支持转企改制时人员分流安置中存在实质性问题的单位,帮助其解决资金不足的问题。

(三) 强化政策实施过程管理,关注政策实施效果

大多数文化事业单位在转企改制后,都制定了相应的目标责任考核机制,针对目前企业补助未按政策发放的问题,结合下一阶段的目标责任考核工作,建议凡是涉及离退休养老问题的企业,必须将“离退休人员养老工作”作为社会效益指标,纳入文化企业的目标责任考核体系,主要考核企业是否足额缴纳养老金、是否按政策增长、政策补贴是否足额发放、政策补贴是否按时发放等具体工作,并实现与企业年度考核、负责人任期考核的双挂钩。考虑到不同企业离退休养老工作的难易程度,赋予企业有限自主权,允许其结合自身实际在一定范围内调整。强化考核激励效应,落实奖优罚劣考核结果,实现与财务支持、绩效薪酬、职务任免“三挂钩”。

(四) 分类确保“切一刀”,特殊行业不搞“一刀切”

改革过程中要做到公平,同一类别的经营类文化事业单位实施同一政策,不搞特殊化、区别化政策。针对特殊行业、特别复杂的复合型文化事业单位,只要目前运转好,可以暂时不动,要加强对此类文化事业单位的研究,谨慎推进改革。特殊个案处理,要制订倾斜优惠政策。一是再放宽提前退休条件。对艺术表演、旅游行业等特殊行业,允许提前办理退休手续。二是参照医疗卫生产权制度改革的有关政策。在“事转企”改革方向不变的前提下,保留“中人”退休后的事业待遇。三是给予转业培训补偿和伤病补助。对在转企改制时自愿解除聘用关系或经批准自谋职业的,除一次性给予经济补偿外,再给予有关分流人员转业培训补偿和伤病补助。

参考文献:

[1] 高书生.事业单位改革要以人为本[J].科学决策,2005(3):24-31.

[2] 贾凌民,曹胜.以政策支持推进转企事业单位改革研究[J].中国行政管理,2010(11):37-40.