异地高考政策的公平价值追寻：现实困境与实现路径

张 建

(北京师范大学教育管理学院，北京100875)

异地高考政策的公平价值追寻：现实困境与实现路径

张 建

(北京师范大学教育管理学院，北京100875)

异地高考政策的出台是国家对大规模流动人口随迁子女的义务教育后升学考试问题的理性回应。这一政策设计也引发了公共利益与私人利益的冲突、“我者”利益与“他者”利益的冲突、整体利益与局部利益的冲突、“选择性供给”利益与“整体性需求”利益的冲突。为使异地高考政策价值的全景呈现，需要促进合理的高校招生支持计划的完善与落实，实现公共利益与私人利益的相得益彰；形成“分享型共生”关系思维与行动，实现“我者”与“他者”的互利共生；加强府际之间的沟通与协调，实现整体利益与局部利益的动态平衡；推进地方政策方案的创新与完善，实现选择性利益供给与整体性利益需求之间的有效弥合。

异地高考政策；教育公平；利益冲突；利益协调

近年来，城市化进程中的流动人口数量及增长速度惊人。据2010年国家第六次人口普查数据显示，我国流动人口总数已达2.61亿，同2000年第五次人口普查相比，增加1.16亿，增长81.03%[1]。与此同时，在国家一系列随迁子女义务教育政策的实施和导向下，2012年全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1393.87万人[2]。然而，由于受到现有户籍制度下的招生考试制度规约，这一相当规模的进城务工人员随迁子女义务教育后的升学考试问题日益凸显，并已经成为影响促进教育公平、改善教育民生的重要因素。在此现实背景下，2012年8月，教育部等四部委联合下发了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，这一被称作“异地高考”政策，旨在发挥政策的利益分配与调整功能，保障进城务工人员随迁子女平等享有义务教育后的升学考试机会和权利。不过这一政策也触动了部分利益相关者的既得利益，由此引发了一系列的利益矛盾和冲突。基于此，本文首先运用公共政策内容分析法，对异地高考政策的价值向度进行解读，并对异地高考政策价值选择下的利益冲突及产生原因进行分析，进而尝试提出具有针对性、建设性的利益协调建议，以期促进异地高考政策价值的最大呈现。

一、促进教育公平：异地高考政策价值向度的内容分析

作为公共政策分析的一种重要方法，内容分析方法(content analysis)是指对文献内容进行系统的定量或定性分析，以判断与透析文献中有关主题的本质性的事实及其关联的发展趋势[3]。从异地高考政策文本的整体内容来看，其主要包括政策主体、政策对象、政策原则、政策条件和运行机制等五个方面，对这些内容的解读与分析，可以管窥异地高考政策制定的意图或旨趣。

(一)政策主体

异地高考政策主体包括政策制定主体和执行主体。前者主要是指教育部、发展改革委、公安部和人力资源与社会保障部。后者主要指各省(直辖市、自治区)的地方政府及其教育行政部门，主要负责中央政策的执行和本地区具体政策方案的设计与实施。这也意味着地方政府兼具政策执行者与制定者的双重角色，其工作既要体现中央的整体利益精神，也要兼顾本地区的局部利益考量。

(二)政策对象

异地高考政策对象是指政策实施中所要关涉的利益群体，包括部分符合条件的进城务工人员随迁子女和本地户籍居民子女。前一群体是异地高考政策的直接受益者，其特征表现为非本地户籍，父母在本地具有合法稳定的职业、住所和参加一定年限的社会保险，已在本地义务教育学校接受规定年限的教育等。后一群体则是具有本地户籍的常住居民子女，其中一部分可能是异地高考政策的利益受损者。异地高考政策的目的就是对两大群体的利益分配进行适当的调整，这也暗含了政策的实施可能引发的两大政策对象之间的利益矛盾与博弈。

(三)政策原则

异地高考政策原则主要包括“两坚持、一统筹”，即坚持有利于保障进城务工人员随迁子女公平受教育权利和升学机会，坚持有利于促进人口合理有序流动，统筹考虑进城务工人员随迁子女升学考试需求和人口流入地教育资源承载能力等现实可能。这三项原则分别体现出国家追求教育公平的宗旨、整体把握整体利益与局部利益之间的协调，以及探寻随迁子女教育需求与政府教育供给能力之间的平衡点。

(四)政策条件

异地高考政策条件主要有三个：一是城市条件。包括城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力。二是家长条件。主要包括家长在当地的合法稳定职业、合法稳定住所(含租赁)和按照国家规定参加社会保险年限等三个方面。三是学生条件，主要是指随迁子女在当地连续就学年限。城市条件表明异地高考政策要依据流入地的能力限度，进行科学、合理的设计。家长条件则要求对家长的职业、住所和社保情况进行划线。学生条件则是注重学生在流入地学习时间的要求。事实上，异地高考政策的三个条件具有鲜明的方向性、指导性和框架性特征，具体的衡量标准、实施细则则交由地方政府自主设计或决断。

(五)运行机制

异地高考政策的运行机制，是一个涉及多主体的系统协调、分工明确的网络组织体系。既包括工作的分类、细化及其可能产生的问题应对策略，也涵盖教育、发展改革委、公安、人社等四部门的具体工作任务。这体现出异地高考政策实施的复杂性与多面性，建立这一机制的目的是保证异地高考工作的规范与落实，消除地方政策执行的心理担忧与阻碍，避免各个行为主体的相互推诿，以达致政策执行效率与质量的提高。

综上可见，异地高考政策不仅明确了政策制定主体和政策执行主体的责任与任务，也初步设定了享受异地高考机会的对象标准或条件，同时还对地方政府具体政策方案的设计做出了原则性指导。由于“国家制定和实施教育政策的根本目的是对不同利益主体的教育利益进行调整和分配”[4]，异地高考政策实质就是对众多教育利益相关者及其利益关系的重新调整与配置，这一政策设计，势必会受到不同利益相关者的欢迎或抵制，他们彼此之间的利益冲突也在所难免。

二、利益冲突：异地高考政策价值取向下的现实困境

著名政治学者戴维·伊斯顿(David Easton)认为，“政策是对全社会的价值做权威性的分配”。我国异地高考政策的制定，实质就是政府调整当下高考制度下的教育利益分配格局，让一部分符合条件的进城务工人员随迁子女享有同本地居民子女同等的参加高考的资源与机会，以促进教育机会公平。而这一公平价值取向的政策设计在现实中引发了一系列的利益矛盾及冲突。

(一)公共利益与私人利益的冲突

如前所述，把既定存量的教育利益或资源置放于更大范围群体中分配，是异地高考政策的目标所在。其实质就是把一部分利益既得者的利益进行切割、分离，传送给那些符合政策规定条件的随迁子女群体，以维护教育的公共利益和彰显教育的公共性特征。譬如，制定异地高考的准入条件，让那些符合家长职业、住房和社保要求、学生在地就学年限的随迁子女享有与本地居民子女同等进入高中阶段学习和参加高考的权利和机会。显然，这一政策是国家对于近年来实施的随迁子女接受义务教育政策的一种承续与发展，也是对大规模流动人口随迁子女义务教育后升学考试难题的破解之策。通过这一国家层面的政策及其指导下的各省市具体政策方案的实施，可以进一步维护和强化教育的公共利益取向，使更多的学生享有平等接受教育的权利和健康快乐的成长。

然而，这种通过具有强制性的教育政策实现既有利益格局的“破”与“立”，必然会触及或消减现有高考制度下的部分利益相关者的既得利益，从而招致他们的抵制或反对。尤其是那些直接受惠于现存高考制度提供丰富教育资源的阶层、群体的利益既得者。这一方面是因为这一群体成员已经习惯于占有或获得既得的教育利益与资源，不希望与外来群体分享既定存量的优质教育资源。另一方面，是因为这一群体惧怕由于新政策方案的实施，会使自己及其子女现时享有的教育利益遭到挤压或者剥夺。这一点在北京、上海等教育优质资源最为丰富和集中的特大城市表现更甚。譬如，根据国家发改委城市和小城镇中心城市舆情室对四大门户网站网友留言的调查和分析，发现网民对异地高考的反对、支持声几乎处于均势，但是进入帖吧的“北京吧”和“上海吧”会发现，本地市民反对异地高考的比例均超过95%，甚至有上海网友成立了反对异地高考签名的专用微博[5]。因此，如何促使公共利益与私人利益的有机平衡是异地高考政策需要关注的首要问题。

(二)“我者”利益与“他者”利益的冲突

异地高考政策的目标就是让符合条件的进城务工人员随迁子女享有与本地居民子女同等的义务教育后升学考试机会。显然，这一目标符合进城务工人员及随迁子女平等获取优质教育资源的愿望，尤其是那些进城务工时间较长，并已基本融入城市生活的利益阶层群体。因为现有建基于户籍限制的高考制度，阻滞了其子女平等享有受教育权，给家庭生活、子女成长带来诸多困扰、不便和艰辛。不过在当下优质教育资源稀缺的状况尚未得到根本改变的情况下，满足随迁子女义务教育后的升学和考试需求，其结果就导致本地居民子女以往所享有的优质教育资源被分割与消减。这种政策实施的结果无疑会遭致本地户籍居民及其子女的反对与抵制。由此可见，异地高考政策的实施，促使两大政策对象之间的零和博弈关系得以形成，也即进城务工人员及其随迁子女根据他们的“我者”利益即“可察觉的自我利益”(perceived self-interest)的决策行动与“他者”利益即本地户籍居民及其子女的“可察觉的自我利益”的决策行动形成非合作或对立，反之亦然(本地户籍居民及其子女的“我者”利益与“他者”利益的博弈)。这种“非赢必输”、“利己必损人”的零和博弈思维，致使两大利益群体之间形成对峙之势，彼此的关系紧张，冲突不断，并不时发生过激的行为。譬如，2012年北京籍与非京籍关于异地高考门槛在北京市教委的对峙与论辩，上海沪籍与非沪籍人口到市教委表达自己对异地高考诉求的冲突[6]。因此，如何解决异地高考政策利益调整下的进城务工人员与本地居民之间的利益博弈，是异地高考政策有效执行的又一核心问题。

(三)整体利益与局部利益的冲突

异地高考政策的制定是中央政府基于维护教育公共利益、促进教育公平的目的而进行的整体规划和设计，也就是说，异地高考政策反映的是国家整体利益的优化布局和调整。不过这一整体利益和价值目标的实现，不仅取决于政策制定者能否把政策价值取向或追求转换为严谨、合理的政策文本，还在于政策执行者对政策价值取向的理解与认同系数，并在多大程度上转化为具体的策略与实际行动。换言之，政策执行者与制定者就政策本身所指向的价值选择、功能定位、对象范围及其利益分配等问题，能够达成何种程度上的一致性，是衡量异地高考政策目标实现程度的关键所在。然而，由于政策执行者所固有的“双重角色”，决定了其不仅要体现维护公共利益、促进教育公平的国家意志，也要综合考虑本地利益群体的私人利益、城市可持续发展的各方面承载能力，这就决定了政策制定者与执行者之间存在着整体利益与局部利益、公共利益与私人利益的分歧与博弈。

在兼具权威性和强制性的中央政策要求和指导下，各地政策执行者也分别制定了具体的政策标准和实施细则，但是从目前各地方政府发布的政策方案来看，则表征出与中央政府政策制定者博弈的现象。有研究者根据对30省市异地高考方案内容分析认为，“部分地区的异地高考方案背离中央政策原意，在报考院校类型上‘区别对待’；准入条件中考虑不相关因素，包含不可控的指标”[7]。这些现象在北京、上海的政策方案中表现的尤为突出。譬如，北京规定异地高考需要“五证”并依据条件参加中职、高职考试，而上海市规定异地高考政策将与居住证挂钩，具有居住证A证的进城务工子女将参加异地高考，但目前实行的居住证A证都是针对国内人才引进人员才能获取的，进城务工人员则难以企及。因此，部分地方政府制定的具体政策方案，具有鲜明的地方利益取向，一定程度上背离了中央政策精神。如果这种利益博弈的天平不能及时得到调整的话，其必然会有损公共教育利益和破坏社会公平正义。

(四)“选择性供给”利益与“整体性需求”利益的冲突

异地高考政策的开放，并不是无条件的面向整个进城务工人员随迁子女群体，而是根据城市可承载能力，设定的家长和学生的准入条件，对异地高考机会和资源进行选择性的分配与供给。然而，这一有限的选择性利益供给与整个进城务工人员随迁子女群体的巨大利益需求形成巨大的落差，致使绝大部分不能达到准入条件的进城务工人员群体与中央政府政策之间出现矛盾冲突。正是由于受到较为苛刻的家长职业、住房和社会保障等条件限制，相当一部分的进城务工人员随迁子女直接被排斥在异地高考政策受益群体之外，从而导致了进城务工人员及其随迁子女对异地高考政策价值取向与制度公正的质疑、不满与愤恨。譬如，有些家长认为，异地高考三大准入条件，表面上是“条件”，实质上是“门槛”，隐藏着“拼爹”逻辑。“工作稳定有房上保险”这三项，只是让一部分家庭条件较好的外地孩子先“异地高考”起来，庞大的外来务工群体显然是被排除在外了[8]。还有非京籍的维权家长在北京市公布异地高考政策的第二天，就在网络发布了一份名为《致北京市教委的公开抗议信》。其中明确表示：“教育公平不是考中职、高职的施舍，这是对广大外来务工人员的侮辱，是对国务院及四部委意见的亵渎。”[9]诚然，政府基于客观资源所限和教育发展生态考虑，而采取部分群体的选择性利益供给，具有一定的客观必然性和现实合理性，但是这些与学生无关的较高苛刻条件所引发的“有限群体”利益供给与“整个群体”的利益需求之间矛盾与冲突，依然是异地高考政策调整的重点关注问题。

三、利益协调：异地高考政策价值的实现路径

异地高考涉及问题与利益关系的复杂性，决定了异地高考政策从制定到执行将是一个复杂而艰巨的利益冲突与协调过程。因此，异地高考政策价值的全景呈现，不仅需要促进合理的高校招生支持计划的完善与落实，也需要形成“分享型共生关系”思维与行动，还要加强府际之间的沟通与协调，并推进地方政策方案的创新和完善。

(一)促进合理的高校招生支持计划的完善与落实，实现公共利益与私人利益的相得益彰

异地高考政策规定“对符合在当地参加升学考试条件的随迁子女净流入数量较大的省份，教育部、发展改革委采取适当增加高校招生计划等措施，保障当地高考录取比例不因符合条件的随迁子女参加当地高考而受到影响。”由此可见，中央政府力图维护公共利益的同时，也反映出尽可能保护流入地居民及子女的私人利益的考虑。但如何寻找教育公共利益与私人利益之间的最佳平衡点，实现二者的相对平衡，显得尤为重要。换言之，做到教育公共利益的最大化与私人利益受损的最小化成为异地高考政策实施所要解决的关键问题。这一问题的解决，需要教育部、发展改革委根据流入地随迁子女的数量和变动趋势，制定合理的高校招生专项支持计划，并保障计划的有效落实和动态调整，从而发挥专项支持计划的利益补损功能与协调价值。而这一目标的真正实现，需要做好以下两个方面工作：第一，国家和地方政府应做好流入地进城务工人员及随迁子女的流动情况进行科学监测，及时掌握符合流入地异地高考标准的随迁子女数量、所占比例以及变动趋势。第二，教育部应加强与发展改革委协商与合作，根据各地参加异地高考的随迁子女数量，及所占当地高考人数的比例，合理增加流入地高校招生计划名额。

(二)形成“分享型共生关系”思维与行动，实现“我者”与“他者”的互利共生

异地高考政策是政府重新调整优质教育资源在进城务工人员随迁子女和本地居民子女间的合理分享。其中涉及的两大政策对象、优质教育资源和准入条件正是社会共生关系的“主体要素、资源要素和约束条件等三要素”[10]在教育领域的体现。同时，由于教育资源本身所具有的公共物品属性，无论是进城务工随迁子女还是本地居民子女都拥有法律赋予的平等享有的权利和机会。因此，异地高考机会资源的获取，需要从社会共生的角度出发，转换“我者”与“他者”之间的“利己损人”的零和博弈关系，从以“我者”为中心的思维走向承认“他者”共存基础上的利益共享关系思维。这也就要求“我者”与“他者”之间需要从资源竞争型的共生关系走向资源分享型的共生关系。而“我者”与“他者”的分享型共生关系的实现，需要做好以下三个方面工作：一是坚持利益主体平等原则。也就是在分配义务教育后升学考试的机会或资源时，进城务工随迁子女和本地户籍居民子女具有平等的地位和权利。二是培养和谐共生观念与精神。这一方面要求进城务工人员及其子女要理性表达合理的利益诉求，另一方面也需要本地居民具有承认“他者”的存在意识和牺牲精神，在利益调整时能够主动让渡一些私人利益或资源。三是制定适切、合理的约束条件。因为“公平本质上是靠约束来提供的。资源少，只要约束得比较好，也能实现公平；资源多，约束不好，也可能分配不公。”[11]因此，政策制定者要根据各地优质教育资源的总量及其可承载能力、学生当地学籍年限，合理设定异地高考的基本标准，以保证促进教育公平目标的最大程度实现。

(三)加强府际之间的沟通与协调，实现整体利益与局部利益的动态平衡

异地高考政策价值的真正实现，不仅需要消解中央整体利益与地方局部利益的潜在博弈或对立，还要发挥二者的协同作用。而做到这一点，需要做到以下几个方面工作：一是完善中央政府的异地高考政策的制度设计，发挥政策协同作用。比如，中央政府要推进高考制度改革，改变现有“分省定额”的招生制度，实现按人口比例分配招生名额的做法，改变不同区域教育不平等现象，从而从根本上扭转当前进城务工人员随迁子女的异地升学需求。二是加强中央政府与地方的沟通与协调。中央政府既要对地方政府异地高考实施过程中的问题给予指导，也要充分尊重地方政府的利益需求给予必要的支持。三是加强流入地政府与流出地政府的沟通与协调。这一方面要对进城务工人员及随迁子女的准入条件进行严格的审核，对于符合条件的学生，两地政府要及时办理相应的手续，以保证及时参加高考报名；另一方面对不符合条件的随迁子女，两地政府要及时沟通与协商，制定比较合理、可行的政策方案。譬如，广东提出“异地借考”方案，即对于不符合异地高考政策的随迁子女，经户籍所在地省级招生办同意，可以在流入地借考，回到户籍所在地参加录取。

(四)推进地方政策方案的创新与完善，实现选择性利益供给与整体性利益需求之间的有效弥合

作为以教育公平为价值取向的异地高考政策，其价值实现程度的衡量标准之一便是分享异地高考政策所带来的利益群体的数量和比例。也就是说，进城务工人员子女获得异地高考的人数越多、比例越高，异地高考政策价值受众范围越大，其价值实现的程度越高。因此，异地高考政策价值的最大实现，需要适时、合理地降低异地高考的准入门槛，让更多的随迁子女享有异地高考机会，从而实现政府选择性供给与随迁子女的整体性需求的有效弥合。实现这一目标，需要在以下两个方面努力：一是地方政府要根据城市教育发展的水平和容纳限度，及时对异地高考的准入条件做出动态调整(比如以适度的学籍年限为依据，扩大父母职业范围)，从而扩大符合异地高考条件的随迁子女群体规模。二是要各地方政府尝试在高考招生类别上进行分类、分步放开，也即先从开放高等职业技术院校到一部分地方普通本科院校，再逐步扩展到全部普通高校。譬如，北京市规定对符合条件的随迁子女可在京参加中职考试录取、高职考试录取以及开放大学、网络高教、成人自考等考试录取，就是一种有益的尝试与探索。

[1]国务院第六次全国人口普查办公室.2010年第六次全国人口普查主要数据[M].北京：中国统计出版社，2011：42.

[2]2012年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].(2013-08-16)[2013-12-10].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_633/201308/155798.html.

[3]李 钢，蓝 石.公共政策内容分析方法：理论与应用[M].重庆：重庆大学出版社，2007：4(前言).

[4]刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003：38.

[5]随迁子女异地高考舆情[EB/OL].搜狐网，2012-09-05. http://www.town.gov.cn/ztbd/201209/05/t20120905_578394.shtml.

[6]唐逸如.异地高考博弈[J].社会观察，2012，(11)：31-33.

[7]刘世清，苏苗苗.“异地高考”政策的合理性研究——基于30省(自治区、直辖市)“异地高考”方案的内容分析[J].高等教育研究，2013，(6)：23-28.

[8]陈红艳，尹 来.广东实行异地高考“压力山大”[N].新快报，2012-09-08(A05).

[9]马 晖，罗剑平.北京异地高考职教先行：意在减轻财政负担[N].21世纪经济报道，2013-01-07(02).

[10]胡守钧.社会共生论(第二版)[M].上海：复旦大学出版社，2012：6.

[11]胡守钧.社会共生视野下的教育公平[J].探索与争鸣，2010，(3)：9-10.

(责任编辑邱梅生)

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1003-8418(2014)05-0030-05

张 建(1985—)，男，河南潢川人，北京师范大学教育管理学院博士生。