高校教师流动难的制度瓶颈和调整对策

周海涛，景安磊

(1.北京师范大学 教育学部，北京 100875;2.教育部考试中心，北京 100084)

合理流动在高校教师管理中，具有调节供需矛盾、实现有效配置、促进价值创造、营造良好生态的功能，影响着高校教师队伍的整体效率。当前，我国一些高校对教师宁优勿滥的师资优化期待，许多教师“宁愿挨累也要在流动中找到合适位置”的价值实现呼声，释放了教师合理流动的强烈需求信号。国际经验表明，高等教育进入规模化和规范化发展阶段的国家，教师合理流动对高等教育质量提升、人力配置优化和国家核心竞争力增强发挥了巨大作用。20世纪初期，美国和英国都曾出现过规模空前、频度繁密的高校教师流动现象，且成常态至今;在流动过程中，美、英高校和教师通过充分、便捷的双向选择，实现了资源配置最优化和教师价值最大化，纾解了冗员膨胀和“才非所用”的矛盾，极大地激发了教师活力，加速推进了高等教育现代化进程。我们通过调研发现，我国高校教师流动存在一些问题和阻碍，并提出相应的对策建议。

一、高校教师流动的问题表现

(一)庸者不能出

我国学术人才流动市场发育滞后，高校尚未真正建立“能进能出”的机制，一定程度上成为超稳定机构。人员出口不畅通，队伍结构优化受阻，已成为高校教师队伍建设的最大难题。现行的人事管理框架下，所有公办高校按合同自然解聘一个不合格教师的可操作性不强，人员退出成本昂贵，学校人事部门往往要花很大精力处理待聘人员的分流安置等后续问题(刘尧，2006)。据了解，各985、211高校在推进人事考核改革中，均评定出一些不合格的教师，但因无法流动退出，最终仍多在校内安排工作。

(二)新人不能进

我国的高等教育内涵式发展新使命，迫切需要补充一批新教师来共同担当;同时全球金融危机催发的新一轮“海归潮”方兴未艾，当前高校处于一个吸引新英才、注入新活力的历史机遇期。然而，许多高校反映，由于几乎只有“退休”这一条教师退出的渠道，因而补充新教师只能先等老教师退休［1］，“老人不退休、新人进不来”的现象普遍。教师流动堵塞，退出方式单一，激化了高等教育事业发展与高校教师编制只减不增、总量控制的矛盾。教育部数据统计显示，2000年和2010年高校专任教师退休和调岗人数分别占到减员总体的57.9%和59.6%，成为教师退出的主要方式［2］。

(三)能者不平衡

正由于“能进不能出”，高校教师并非“有为才有位”，只要无大错，即可入编到退休。加之薪酬待遇、职称评聘较多依赖教龄、资历等因素，没有切实体现绩效原则，不干、少干的教师承担任务少，同样可以享受基本待遇。一些教师谈到，高校内部存在着严重的20%教师承担80%教研任务的“20/80现象”。这在校园蓄积了不可忽视的负能量，让多干、肯干的教师感到不公平，积极性衰减的风险日益增大。

(四)流动不正常

目前，我国高校教师流动正处于系统内与校际间的人才竞争阶段(陈玉芬，2013)，地区之间、高校之间、高校与其它单位之间有限的教师流动，常采取为高端人才提供超高薪酬待遇的恶性竞争方式［3］，并造成“引进一个、打击一批”的失常局面。一些高端人才的流动兼职，看似双赢、实则双难。一方面这些高端人才兼职过多，徒挂虚名，聘请单位难指望，同事颇有微词;另一方面高端人才时间不够，精力不足，潜心工作难。这种无序流动，严重影响了高等教育领域的协同创新和团队建设，破坏了学术生态，形成恶性循环(刘尧，2006)。

二、阻碍高校教师合理流动的多元因素

(一)教师权责认识不清

长期以来，维持高校教师结构稳定被看成是保障教师的合法权益，“维稳”被视为高校的首要责任。不少教师认为，“只要进了门、好坏都有份”，将教师岗位身份化、专属化、固定化看成是教师权益。一些高校教师的“大锅饭”观念根深蒂固，排斥实行教师评价考核、尤其反对队伍结构优化改革，不支持或者逃避人力资本的流动化。一些高校担忧教师流动会引起抵触情绪和焦虑心理，造成教师队伍不稳定，因而不得已搁置或不敢开启流动改革;也有一些高校还是想力图推进教师合理流动，但缺少高位政策或配套制度，从而困难重重。

事实上，高校教师作为学术职业，需要一群心系教育且素质能力适当的人去践行职业操守和职业使命，从而实现自身价值。单纯追求人员结构稳定，将高校维稳责任简单化、定势化，是与高校教师队伍成长规律和高等教育发展规律的要求背道而驰的。

(二)内外部保障规范不足

一方面，外部的社会保障制度不到位。医疗、养老、失业等社会保险制度建设不足，直接阻碍了高校教师合理流动。现有社会保障体系下，事业单位人员与企业员工在养老、医疗等社会保险方面的“双轨制”导致待遇差距大，尤其不利于公办高校教师向企业、民办高校等流动。不能做到保险“可携带”、“保障跟着人流走”，高校教师跨行业、跨地区流动，其社会保险关系接续难，就会使其顾虑失去生活的保障，承担较大风险。

另一方面，学校内部制度建设也不配套。大部分高校对教师流动的标准程序、途径渠道、申诉救济等缺乏一套完善的规章制度;同时，缺少对教师流动政策落实过程中的监督规范，较多学校也没有教师职业转换的咨询服务制度。

(三)流动手段办法单一

当前，高校教师流动或退出的主要方式是退休和调岗，缺少地区间、公办高校间、公办与民办高校间、行业间的合理流动。一些欧美发达国家高校普遍采用“非升即走”的晋升制、不同职称的任期制、高校间的兼职制和离职退出补偿等方式，通过多种途径实现教师合理流动［4］。但我国高校还没有普遍采用相应的方式方法，一些先行先试的高校因承担率先改革代价而步履维艰。

高校教师流动缺乏科学、可操作的办法，对教师的退出方式和退出程序等没有明确规定，教师的转岗或退出也没有具体的操作方案，因此致使合理流动难以落地和实施。

(四)队伍绩效管理不够

追求业绩和效率是后金融危机时代全球高校的共同目标。高校绩效管理需要各利益相关方的自觉认同、积极参与，有没有认真执行合同聘用、权责明晰、能进能出的人事制度，是影响高校教师队伍流动的深层因素。我国高校存有浓厚的“人情社会”和“关系文化”的特征，依法治教、从严管理的绩效文化气氛比较淡薄。

少数高校在有利于教师流动的绩效管理过程中，虽然思想上高度重视，制度建设也基本到位，但往往是“高层有热情、中层有疑惑、基层有抵触”，并没有达成全员共识。究其原因，除了思想认识存在误区外，各参与方之间缺乏共识、管理从宽、绩效文化氛围不浓，也是重要原因。

三、促进高校教师合理流动的对策建议

如何进一步促进高校教师合理流动，激发高校和教师个体的活力是目前高校人事管理制度改革的重点领域。结合上述分析和相关资料，本文提出具体建议如下:

(一)深化教师流动的权责认识

国际高等教育强国的实践证明，教师流动是当代高校发展进步的活力之源，是推进高等教育事业大踏步赶上时代要求的重要举措。要正视在回答“大学为谁而建”问题时的理念偏差，在高校打破“铁饭碗”观念，牢固确立高校教师“流动是合理的”共识。“流水不腐，户枢不蠹”，教师队伍只有在不停的流动变化中才能永葆生机和活力。要统一高校教师队伍应是一个优秀的学者共同体的认识，充分体现人才资源“适者留存、不适者流动”的特性，及时退出不合格教师。一方面，要明确高校有推进教师合理流动特别是不合格教师退出的权责，推行高校维稳责任细化措施，解决学校人员流动负担重的问题。另一方面，要建立开放灵活、流转有序、能进能出的流动机制，做到政策配套、程序公正、推进有序，从利益增量的角度消除相关群体对流动的抵触情绪和心理焦虑，达到“盘圆则水圆，盂方则水方”的境地。

(二)加快不同社会保险制度并轨的改革步伐

高校教师的社会保险改革是合理流动的首要前提。教师的医疗保险、失业保险和工伤保险应做到框架清晰，数额和来源可预期，行业间的待遇差异不大，可参照相关制度，分别纳入统一的社会医疗、失业、工伤等保险体系。教师的养老保险涉及面广、数额巨大、不确定性因素多，可实行“老人老办法、新人新办法、中人综办法”改革措施。即改革前退休的老人，按照原来由各级财政拨付退休金的办法统一安排。改革后接收的新人，则完全按新办法执行，学校和新进教师按照国家规定在地方政府社保机构购买基本社会保险。处于老人与新人之间、目前在编在岗的“中人”，属于大头，立足新养老保险制度推行前有若干年没有缴费的情况。“中人”的养老保险社会统筹基金和个人账户基金之间存在缺口，会产生基本养老金和职业养老金隐性债务，需由国家统一制定养老金债务弥补方案进行弥补。同时，针对“中人”、“新人”的实际养老待遇缺口，按照国家设立职业年金的部署，建立教育年金或教育退休金制度，以弥补实行改革后待遇降低的部分，给所有人一颗“定心丸”，实现平稳转轨。即参考目前实施的退休待遇标准，测算后将其分类调整为由与国家社保制度接轨的养老金，加上由工作单位设立的教育年金或教育退休金两大块组成。高校教师退休待遇中的“养老金”部分，享受标准与缴费的标准挂钩。而教育年金或教育退休金则由各高校根据实际情况建立相对独立的制度，它是面向本校教师退休后的一种福利制度，其标准与教师退休时的薪酬标准、职位、服务年限和对学校的贡献程度挂钩。

(三)建立承认高校教师职业贡献的社会保险转移接续制度

坚持尊重知识、尊重人才和保证公平的导向，承认高校教师在职前学习准备期长、入职后工作与休息界限模糊的高投入型职业特点，建立承认高校教师职业贡献的社会保险转移接续制度。借鉴欧盟各国人口跨国流动时分段计算保险的接续做法，将高校教师纳入整个社会保障体系后，对退出教育行业、另择职业的高校教师，承认其在高校工作期间的阶段性贡献，退休时按不同时期不同比例来累计相关待遇，通过这种利益平衡方式来促进平稳流动。完善养老、医疗、失业、工伤等保险关系的跨地域、跨行业转移接续办法，实现各种保险缴费年限在各地、各类单位互认，累计合并计算。实现高校和企业、机关事业单位社会保障制度的有效衔接，促进高校教师向政府机关和企业单位的合理流动，促进跨区域、跨领域、跨单位合作，推动形成高水平的教学和科研创新团队。

(四)加大高校教师社会保障改革的扶持力度

建立高校教师社会保险资金的多元筹措机制，通过“政府投一批、学校集一些、个人缴一些、市场筹一些”的方式，解决资金来源问题，实行基金管理，依法依规运作和发放。按照国务院事业单位改革的精神，事业单位将按行政职能型、公益服务型、经营型三类划分，保留公益服务型事业单位，其他改为机关和企业。高校属于应保留的公益服务类事业单位，经费主要由政府财政承担，其教师社会保险改革也将主要由财政承担。因此，各级财政要对高校教师社会保险制度改革进行专项支持，支付统筹并轨的成本，花钱建机制。

(五)加强合理流动的配套制度建设

参照国际学术领域通行规则，分类管理教师群体，建立健全定位科学、衔接紧密、相互协调的教师、职员、辅助支撑人员等不同岗位的职务晋升序列与发展轨道。建立能力贡献与岗位职责相适应、能上能下、能进能出的职务聘任制度，明晰资质标准和职责要求，促进各类人员释放效能、健康成长。完善以劳动合同为主要形式的契约聘用制度，实现由身份管理向岗位管理转变、由行政管理向法制管理转变［5］。建立教师流动特别是退出的评判标准和办法，健全教师流动的权益申诉和救济保障制度。加强教师流动制度的监督落实，完善教师职业发展措施。以教师流动制度改革为抓手，可结合高水平大学建设目标和“国家试点学院”的主要改革任务，将其作为先行先试的基地。

(六)丰富流动方式与手段

完善岗位管理和聘用办法，一是对现有在编人员，实行学校和院系所的“双聘制”，强化聘期管理与考核，实行“能上能下”、“非聘即出”;二是对新聘人员试行流动编制，加强考核，实行“非聘即走”、“非升即走”的考核退出方式;三是对流转退出人员试行统筹教龄、校龄、年龄、贡献率和薪资水平基础上的买断工龄等方式。此外，健全学术人才的市场化、社会化机制［6］，推进符合事业单位发展趋势和高校规律特点的各类人员设岗、聘用、管理的社会化改革。完善行业自律的管理办法，增进人员流动的质量和效率。建立人才信息共享系统，搭建人才交流信息平台，提高人才流动的适配性和便捷性。

(七)建立健全绩效管理体系

完善绩效评价制度，平衡数量和质量要求，全面客观地评价教师行为和表现。以事业发展和岗位职责要求为导向，对各类人员设计有针对性的考核模式，改进同行专家、专业组织和学生多元参与的发展性评价方式，引入校外机构的第三方评价机制，合理规避人事管理风险。建立以业绩贡献为导向的保障有力、激励有效、奖惩结合、严格管理的评价处置机制，将评价结果用于人事决策、个人发展等方面，引导个人发挥专业特长、提高工作绩效，帮助学校优化资源配置、提高整体水平［7］。教师流动与退出要以绩效评价结果为依据，确保流动与退出的科学性和合理性。基于绩效评估的高校教师流动过程中，要摒弃“一刀切”的方式，在每个环节、每个层面都要开展广泛深入的沟通，取得大家积极支持和理解。此外，大力培育和弘扬绩效文化，让“对事不对人”的理念深入人心，使绩效管理和合理流动形成助推高校质量提升的正效循环。

总之，高校教师的合理流动，是推进高等教育内涵式发展的重要“加速器”之一。只要“流”得有序，“动”得有效，就能大幅度地激发广大高校教师的内生动力，快速增强我国高校的发展活力与创造潜力。

［1］陈 超.高水平大学教师招聘问题的思考——从处理七对关系论起［J］.徐州工程学院学报，(社会科学版)，2013，(3):105－108.

［2］教育部网站.教育统计数据［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7567/list.html.

［3］［6］李立国.建立合理有序的高校教师流动机制研究［J］.国家教育行政学院学报，2010，(1):49 －53.

［4］杨华祥，黄启兵.美、德高校教师流动机制比较研究［J］.比较教育研究，2008，(5):72 －76.

［5］于永华.聘任制背景下高校教师流动问题的理性思考［J］.辽宁教育研究，2007，(11):92 －96.

［7］傅建明，苏洁.高校教师群体知识共享的障碍及其对策分析——一种社会资本的视角［J］.徐州工程学院学报(社会科学版)，2013，(5):100 －104.