府际关系视角下的政策执行问题分析

贾 菲

（郑州大学公共管理学院 河南郑州 450001）

府际关系视角下的政策执行问题分析

贾 菲

（郑州大学公共管理学院 河南郑州 450001）

府际关系是研究政策执行的一个重要视角，它能够更好的理清政策执行的脉络，发现政策执行时容易遇到的问题，本文就对府际关系进行简要概述，从府际关系的角度分析我国在政策执行时遇到的问题，针对存在的问题，提出相应的解决办法，以期给予相关机构和部门在政策执行方面一些有益的理论支撑。

府际关系；政策执行；现状；问题；原因；对策

一、府际关系概述

首先，府际关系是动态的，这种动态关系是持续和灵活的，比如政府的官员和普通公务员在平常的接触中所产生的关系就是双向持续灵活的动态关系，其中有竞争性的也有非竞争性的，有正式的也有非正式的。其次，府际关系的范围比较广，它不仅仅包括中央政府和省级政府，还包括省级政府与地市之间，以及地市与乡级政府之间等等多种网络关系，它们之间的关系不仅仅是横向的，还有纵向的和综合的。了解了府际关系的特征，不难看出研究府际关系具有重大的意义。首先，一个适合的良性的府际关系是能够提升政府的政策执行效力的，它有利于国家统一性的协调也有利于维护地方的多样性，在能够保证中央政府政令畅通的同时，还能使地方政府的积极性得到充分的发挥，合理划分中央与地方的权力，可以保证地方有足够的精力实现其职责，进而保证政策的执行效力。其次，一个适合的良性的府际关系，充分的互动与合作，也能够使政策有序的执行。地方政府之间所建立的合作沟通机制，有利于双边和多边关系的发展，能够保证政策有序得到执行。

二、当前我国府际关系视角下的政策执行现状

我国统一的多民族历史文化，一直采用的是单一制的府际关系模式，政策的执行也是自上而下的，中央政府负责政策的制定，决定目标的建立并指导实施，各级政府居于从属地位，服从中央的指令，各级政府之间相互协作完成具体的政策。在这种府际关系模式下，我国政策的执行取得了巨大的成就，伴随着我国政治经济体制改革的不断深入发展，各级政府在不同区域的合作不断加深，政策执行的效率不断加强，但是仍有很大的不足。

首先，中央在政策的制定环节有不足。比如制定的政策做出的规划模糊不清，虽然政策的出发点都是好的，在执行过程中往往就会与制定的目标存在差距，这就是政策内容上的失真。其次是政策执行过程中的问题。比如有些中央的政策会使地方的政府利益受损，地方政府就会从自身的利益出发，故意片面的来解读政策内容，更有甚者干脆置之不理敷衍了事，这样就与中央的政策目标相背离。当然也存在一些地方政府对于政策附加政令，利用中央政策的宽松弹性空间进而过度的自由发挥，附加一些中央政策所没有的政令，给人民的利益带来损失，增加了民众对政府的不满情绪，导致政策的执行形成恶性循环。

三、当前府际关系下政策执行问题原因分析

国家制定的政策都是希望通过有效的执行来实现其政策目标，但是在执行过程中，由于受到诸多因素的影响，会出现各种政策的偏差等不良现象，上文介绍了我国政策执行的现状表现，下文将从府际关系的视角来对政策执行问题的原因进行分析，来为政策的有效执行提供支持。

(一)中央监管机制的不完善。中央政府在制定政策之后，特别是政策执行过程中将政策的管理权限下放给各级政府，中央政府在下放之后往往就不管不问，监管的责任也丢给地方，在今天这样一个十分注重经济效益的时代，效率和经济成为评判各级政府功绩的重要指标，公平往往排在了后面，因为经济和效率这两个原则是指导公共管理者实现其管理职能的最佳手段，中央制定的政策大多是立足于公平，为了实现多数人的利益的，使各个地方能更均衡的得到发展，从本质上来讲，这个出发点是没有问题的。但是在政策的实际执行中，中央政府评价下级政府对政策的执行效果的很重要的标准仍是经济总量，发展速度这样一些可以量化的反映各地发展状况的指标，因为它利于比较和考核，这样就会使政府在执行政策时侧重于显性的量化指标，而不是注重公平和持久性的隐性指标，归结原因就是中央政府对于政策的监管机制有待于完善。

(二)各级政府之间进行利益博弈。由于历史原因和自然方面的影响，我国各级政府在财政能力上面有很大的差距，不同区域的政府之间的财力差距以及由此衍生的利益博弈，严重影响到了中央政策的实施。

(三)地区之间缺乏有效的协调。从全国来看，发达地区和贫困地区的人员素质存在较大差距，人才往往向发达地区流动，更加剧了这一趋势。政府人员之间缺乏双向流动，也是我国政策在执行过程中容易出现问题的不容忽视的原因。

(四)推动政策执行的配套措施不健全。政策的执行不是政府一方的事情，在很大程度上还受社会公众态度的影响。当前我国政策的宣传主要依赖于行政组织，按照政府层级从上到下进行，在这样的政策宣传影响下政策信息多是单向进行传播，也就是由中央政府制定政策，再通过各级政府进行层层传播，自上而下到达公众那里。

四、府际关系视角下政策执行问题的解决路径

上文从府际关系的角度就当前我国政策在执行过程中的问题原因进行了解析，下面本文将根据存在问题的原因，从府际关系的角度提出推动政策有效执行的对策，为政府实现其既定的政策目标提供理论支撑。

(一)强化中央职责，建立科学的政绩评判标准。中央政府在制定政策时，应根据地区差异、城乡差异有层次渐进式的进行，政策应包含一整套详细的方案和操作步骤。针对经济比较落后的地区应给与一定的补贴和财政支持，对于东部沿海省份和其他发达地区则相应的减少补贴力度。中央政府在建立科学的政绩评价标准时，要兼顾公平和效率，在执行过程中，应根据不同的评价方法和标准，给予地方一定的裁量的权力，使地方在权限之内能够有所作为，为政策的执行留有些空间，为公平的政府政绩评价标准的建立创造条件。地方政府则应在贯彻落实中央政策时，充分发挥地方的主动性积极性，中央政府密切监管地方政府在执行政策时的情况，防止出现失真和偏差。

(二)构建府际协商合作机制，明确职责划分。我国宪法和法律规定了中央和地方的组织形式，却没有明确规定中央与地方的职权划分，这样就会产生很多的弊端。要构建政策执行时的府际合作机制，很重要的一点就是通过宪法和法律，对各级政府的职权范围做出明确规定，既保证中央政府代表的国家利益能够集中统一，又能够保证地方政府所代表的地方利益有一定的自主性。现代的国家治理应是在制度化的地方分权而不是立足于非制度化的利益博弈进行讨价还价。

(三)完善政策执行的区域协调机制。在政策执行时，部门机构过多会造成互相推诿效率低下等问题。政策分配给多个部门的时候，需要政府之间的配合。因此为了协调政府之间的关系，应设置议事协调的交流机制，通过相互开放，资源共享增加彼此之间的合作交流，打破传统的地区行政蜂窝状结构，实现资源的跨区域流动和优化配置，组建形成网络化的政策执行体制。其次，还要加强公职人员的交流机制，包括不同地区的人员交流，特别是发达地区与穷困地区的人员交流，实现人员素质的普遍提高，减少地区之间的人力资源差距，对于这样的交流机制最好是有相应的法律作为保障，有利于区域协调机制的长期建设，这样能够使公共政策得到更好的执行。

(四)健全政策执行的配套措施。首先要加大政策的宣传力度，充分利用现有的媒体资源，运用多种形式进行宣传，建立起政府信息的公开制度，使民众能够及时准确的掌握政策的情况。政策执行既要得到群众的理解和支持，同时也要保证民众的知情权和监督权。对于和民众接触较多的部门比如宣传部门信访部门，要加强它们的部门建设，提升他们的服务水平，提高政府与公众的沟通水平，增加民众的认同感。其次，要大力支持民众的参与，这样才能使政策在执行时得到充分的反馈意见，能够及时的得到修正和调整，民众充分的讨论参与，能够使政策更加的民主化科学化。最后，还要提升公民的文化素养，增强公民的参政意识，提高公民的参政能力，只有得到社会力量的大力支持，我们中央和各级政府在政策制定与推行时，才能够得到更好的贯彻。

[1]汪伟全,许源.地方政府合作的现存问题及对策研究[J]．社会科学战线,2005.

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[4]吴锡泓,金荣枰.政策学的主要理论[M].上海:复旦大学出版社,2005.

Analysis of policy implementation under the perspective of intergovernmental relations

Jia Fei

(College of Public Administration, Zhengzhou University, Zhengzhou Henan, 450001, China)

Intergovernmental relations is an important perspective on policy implementation, it can better clarify policy execution context, that policy implementation is easy to encounter problems, this paper makes a brief overview of intergovernmental relations, analyzes the problems our country encountered in policy implementation from the angle of the relationship between governments, in view of the existing problem, to put forward the corresponding solution, in order to provide some beneficial theoretical support for the relevant agencies and departments to give in the policy implementation.

intergovernmental relations; policy implementation; present situation; problem; reason; countermeasure

D523.31

A

1000-9795（2014）05-0009-01

［责任编辑：董 维］

2014-03-09

贾 菲（1990-），女，河南洛阳人，从事公共政策分析方向的研究。