我国行政问责制的文本分析及其完善路径

李 玉 明

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007)

“制度文本是制度与实际运行之间的桥梁,是该制度推行的前提与依据,也是其顺利实施的保证”[1]。笔者通过整理收集近十年来各级政府出台的有关行政问责的法规制度文本，对其进行分类比照和综合分析，指出当前我国行政问责制虽呈现出一些积极的变化和进展，但其仍处于问责制发展的初期阶段，在发展中凸显诸多问题和不足，因此，需要探索合理的问责制发展路径以不断推进我国行政问责制的良性运行。

一、行政问责制度文本的现状分析

我国行政问责制的构建最初是为应对公共危机事件治理，即在2003年的非典事件中，全国有上千名政府机关工作人员因隐瞒疫情或防治不力被免职、查处，甚至判刑，引发了一股问责风暴[2]。随后几年，中央和各级地方政府开始加强行政问责制建设，并先后出台了一系列相关的问责法规或办法，极大地推动了我国行政问责制度的发展。通过对目前已出台的行政问责法规进行梳理，对各地问责办法进行如下分类。

1.从颁布等级角度看，中央级别的有《行政机关公务员处分条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等；省级的有《北京市行政问责办法》《福建省机关工作人员效能问责办法》等；市级的有《杭州市机关工作人员作风和效能问责暂行办法》《南京市党政领导干部问责办法(试行)》等；县级的有《沙县机关及其工作人员效能问责暂行办法》《新津县行政机关效能问责实施办法(试行)》等；乡(镇)级的有《宝山镇实施行政问责办法等四项制度》《都京镇行政问责暂行办法》等。上述行政问责法规中，不仅有全国统一性的上位法规，其对于进一步规范和引导各地区问责制建设具有指导意义；而且也有适用于不同地域、不同环境的地区法规，其对提升行政问责的操作性具有重要作用。

2.从问责对象上看，有针对行政组织的问责，如《河北省影响机关效能行为责任追究办法(试行)》《长沙市行政问责办法》等；也有针对行政工作人员整体的问责，如《行政机关公务员处分条例》《秦皇岛市机关工作人员问责办法(试行)》《关于石家庄市国家机关及其工作人员问责规定(试行)》等；此外，还有直接对行政首长的问责，如《广东省各级政府部门行政首长问责暂行办法》《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》《海南省行政首长问责暂行规定》等。可以看出，当前许多地区法规中对行政主体问责的对象级别越来越高，追责直指行政首长，强调了对领导班子责任的追究，在一定程度上增强了行政问责的威慑性和成效性。

3.从问责内容上看，各地区制定的问责内容不尽相同。其大体可以划分为以下4种情形：(1)按对象性质划分，可以分为个体问责情形和机关组织问责情形。如《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》中第七条和第八条分别规定了行政人员与行政机关存在的责任追究情形。类似的问责办法还有《长沙市行政问责办法》等。(2)按行政事项划分,如北京市出台的《北京市行政问责办法》，其根据政府在行政审批、征收、检查以及行政诉讼和赔偿等方面的行政事项进行问责内容的划分。(3)按履职内容划分，如《广州市党政领导干部问责暂行办法》根据官员在行政决策、执法、社会管理、内部管理、接受监督等职责中的履职情况规定不同的问责情形。(4)按行政作为情况划分，如银川市出台的《银川市党和国家机关及其工作人员不当行为问责办法(试行)》规定了工作不力、决策违规、管理失职等17项不作为的问责情形等，这些法规表明，近年来我国的行政问责内容不断拓展，不仅追究政府行政过错的责任，还将官员的无作为行为纳入追责体系中，其对转变政府行政职能，提升政府的工作效率和服务效率具有重要作用。

二、行政问责建制的成效及其发展趋势

纵观近年来各地出台的问责法规可以看到，各地区问责办法规定重点虽有不同，但大都对问责主体、客体、内容等方面作了详细的界定，而且正处于不断发展完善中，这将为行政问责制的实施奠定良好的基础。总体来说，我国行政问责建制取得了积极的成效，显示了良好的发展势头。

1.问责机制不断规范。自“非典”以来，不论是中央还是地方政府都高度重视行政问责制建设并取得了一定的成果，有力推动了我国行政问责不断朝着制度化、规范化轨道运行。如中央层面制定颁布的《行政机关公务员处分条例》(2007)，其是我国首部全面、系统地惩戒和规范违法违纪行为的行政法规；《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(2009)则成为第一部真正意义的、统一的国家行政问责法规，也是当前权威性最强的问责规定；《关于实行党风廉政建设责任制的规定》(2010)将党政官员的党风廉政问题纳入到问责体系中。上述这些上位法的制定在一定程度上弥补了问责实践缺乏法律效力和指导效力的缺陷。在地方层面，近一半以上省级政府制定和颁布了相关的问责法规，而市一级政府出台的问责法规最多，这些对于提升行政问责法规的地域性和操作性具有重要意义。可以看出，我国行政问责制度发展已呈现了由依靠领导意志的“权力问责”向依靠法律规范的“制度问责”转变的新态势。

2.问责力度不断增强。近年来，各级党委和政府加大了对行政机关和工作人员的问责力度，有效推进了行政问责的规范化建设。具体实践包括：(1)积极推行党政一体问责。典型的问责法规有中央颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，广州市出台的《广州市党政领导干部问责暂行办法》等。由于我国领导任职大都具有党政兼任性质，而上述提到的问责法规将“党内和行政问责，提到同等重要的位置，既可避免顾此失彼，又可防止避重就轻。更重要的是，等于在源头上修筑了一条‘堤坝’，可防止和避免名为问责实则‘易地做官’现象的出现”[3]。(2)问责直指行政首长。过去许多问责办法规定的追责对象仅仅只是相关“事故”责任人，而现行问责法规则大大提高了追责对象的行政级别，行政问责直指政府机关行政首长。(3)加强问责处罚力度。联系现实问责实践，当前因违法失职而被处理的一大批问责官员，其中不乏省部级、地厅级的领导成员，由此可以看出无论职位高低、政绩大小，任何人只要违反了相关法规，都将被问责，情节严重的将直接移送司法机关处理，凸显了我国政府加强问责官员治理的坚定决心。

3.问责类型不断丰富。随着我国问责实践的不断深入，政府的责任追究由“点”向“面”不断推进，制定的问责法规更加具体化、全面化，其追究的责任事项不再局限于因失职、渎职导致安全事故的过错问责，对官员无作为、少作为或乱作为也将作为专门的问责类型(即治庸问责)进行追责界定，如《宁夏回族自治区公职人员“庸懒散软”行为问责暂行办法》通过了4类共31条的问责情形，包括工作平庸、态度消极、思想懒惰等，其意味着问责“庸官”也有法可依。此外，近年来受到党中央国务院高度重视的民生建设、效能建设等问题也将纳入问责事项中，如银川市出台的《关于对损害群众利益行为问责的暂行规定》将惠民政策、教育工作以及农民工权益等各类民生问题的落实情况作为政府追责的专门事项。《福建省机关工作人员效能问责办法》将违反机关效能建设作为责任追究的内容等。一些地方加强对非过错责任的追究，不仅突出了问责制，也对官员工作能力和精神状态提出了新要求，同时也表明了当前问责类型的不断丰富拓展，为问责的“良制”发展奠定了基础。

三、基于问责流程之制度文本的缺陷分析

就目前而言，我国行政问责的法规体系正处于逐步发展与完善的进程中，行政问责制从“人治化”向“法治化”有序转变，这对于民主法治建设具有重要意义。尽管行政问责取得了一定成效，但我国现行问责法规规定的具体问责流程中仍存在诸多问题和缺陷，在一定程度上不利于问责实践的良性开展，具体包括以下4个方面。

1.在问责主体上，异体问责缺位。问责主体是指对问责对象发起责任追究的个人或组织。一般而言，行政问责主体包括体制内与体制外两类问责主体。通过对各地区问责办法的分析可以看出，现行对问责主体的文本规定基本都是体制内问责主体，即政府内部问责。如《昆明市国家机关及其公务员行政不作为问责办法(试行)》明确规定问责主体为各级国家行政机关和行政监察机关；《北京市行政问责办法》规定仅由市辖区各级人民政府负责本级行政问责工作等。而现行有明确规定人大机关、公众或者媒体等体制外成员也作为问责主体的法规办法仅为少数。显然，当前这种异体问责缺位很容易导致问责实践过程中出现包庇纵容、执行不力、暗箱操作等现象，影响了问责制度的有效贯彻实行。

2.在问责客体上，问责对象不全。问责客体是指在日常行政工作中因行政过错受到责任追究的个人或组织。目前，国内现行的各类问责法规，大都把问责客体局限于行政首长。如《深圳市党政领导干部问责暂行规定》《南京市党政领导干部问责办法(试行)》《广州市党政领导干部问责暂行办法》等都规定以各级党委、政府部门的行政领导人作为主要追责对象。又如《安徽省人民政府行政问责暂行办法》，虽然该法规标题没有直接指明问责对象为行政首长，但在其第二条中规定的适用对象也仅是省政府部门的行政主要负责人、设区的市政府市长。由此可以看出，人数众多的一般行政人员仍未纳入行政问责体系中，在一定程度上降低了行政权力监督和制约的效应。

3.在问责方式上，界定过于笼统。问责方式是指对失职领导干部或者机关组织采取一定形式的党纪处理或行政处罚，甚至追究相关法律责任的责任处理手段和方法。可以看到，虽然现行的问责方式大都采用行政方式、政治方式或者法律方式等进行责任追究。但是，这些问责方式的运用并不完善，其仍存在一定问题和不足。具体而言，一方面，现行问责办法对政治、党纪、道德以及法律责任方面并没有严格的界限，大都未将政府机关和领导干部需要问责的情形与特定的问责方式逐一对应。而这极易导致某些被问责的政府机关或官员常常以警告、训诫、记过等较轻的责任追究方式来规避行政责任或刑事责任的追究。另一方面，现行问责法规对责任追究方式的适用对象并未进行严格区分，如《北京市行政问责办法》，其问责方式的适用对象仅仅是行政机关工作人员，而涉及组织集体责任的处罚方式并未提及；又如《昆明市国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法(试行)》，虽然该办法规定了较为详细的问责方式，但对集体责任和个人过错的追究方式并未严格区分，这在一定程度上极可能导致个人处罚过重而集体责任缺失的问题。

4.在问责程序上，缺乏严密的制度保障。问责程序是指采用一定手段或方式有步骤、有顺序地进行问责活动的过程。就现行各地问责法规来看，行政问责程序的制度化建设仍存在一定的不足和缺陷。具体而言表现在：(1)在众多问责法规制度中，仍有相当部分地区政府问责法规缺少明确的问责程序。如《安徽省人民政府行政问责暂行办法》《吉林省行政问责暂行办法》等地方问责法规并没有详细地设定相应的问责程序，或者有些法规办法虽有问责程序但程序制定较为模糊，又如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》在一定程度上制约了行政问责的规范化和正义性。(2)在问责程序的启动上，多数办法大都规定由体制内机关(如上级政府或同级纪检部门)来完成，而对于人大、公民等体制外主体问责缺乏程序保障。同时，现实中政府问责的启动往往在出现重大事故、群众投诉、控告、媒体曝光且上级干预或具体过错之后启动，实际上是把重大事故或具体过错作为问责的启动条件[4]。

四、完善行政问责制度的路径分析

从上述文本分析来看，我国行政问责制度建设问题凸显，仍有待进一步完善，因此，政府需要通过不断探索行政问责的制度化路径，以有效推进我国行政问责制的良性发展。

1.合理推进问责主体多元化。合理的行政问责应当是多元主体共同参与的问责实践模式。因此，在现实中，有必要通过对问责主体的培育逐步构建以机关为核心，人大代表、非政府组织、公民、媒体等多元主体共同监督的问责体系。具体而言：一方面，作为国内最主要的异体问责主体——人大代表，要不断完善和保障其在监督、质询、特别问题调查、人事罢免与弹劾等方面问责权力的规定，同时，还要建立相应的人大问责机制(如行政不作为质询制、不信任投票制、弹劾制等)，以增强人大问责的力度；另一方面，要加强公民、媒体等其它问责主体问责的法规保障，“明确公民、媒体的一系列行政问责权利，并规定相应的保障手段，做到问责有据，使公民能够并充分地行使问责权力”[5]。

2.不断拓宽问责客体范围。虽然，现行多数问责文本大都以行政领导作为问责重心，但这并不代表首长问责等同于行政问责，而只有将全体行政人员都纳入到问责对象中才能真正体现行政问责的价值内涵和制度优势。根据责任行政的原则,任何一个行政主体或行政人员在被授予行政权力的同时，也意味着必须承担相应的责任[6]。因此，在加强行政首长问责的同时，还应进一步明确一般行政人员的问责界定。在具体的问责法规制定中，要根据不同的问责情形，严格设定区分是领导责任还是一般行政人员的执行责任。唯有这样才能从整体上加强行政人员的责任观念，提高权力行使者的责任意识。

3.进一步规范行政问责方式。为实现问责方式的合理规范，需要加强问责方式与问责行为的直接对应，严格区分个体与组织之间的问责方式界定。而解决这一关键要点要从2个方面入手：一方面，加强问责方式与问责行为轻重等级的有效衔接。针对不同的问责情形，设定问责轻重等级，并根据责任行为的轻重程度界定相应的追责方式，以保证追责过程的规范与合理。另一方面，理顺行政责任、党纪责任及法律责任等不同责任形式之间的协同关系。由于各种法律责任的性质不同, 彼此之间不应当是一种吸收关系, 而应当相互独立, 在空间上并存, 在功能上互补[7]。换言之。在行政问责中，由不同问责主体分别认定的追责方式，彼此之间是相互搭配使用的，以解决现行行政问责实践中追责不具体、不严厉的问题。

4.进一步严格行政问责程序。行政问责制度的实体制度和程序制度应当同步发展,问责程序的制度设计关系到行政问责制度中实体权利的实现能否得到有效保证[8]。而一个规范合理的问责程序必须要满足2个基本条件：(1)加强问责程序化，即任何问责从启动到调查、决定及救济必须要有一套完整而明细的规则。因此，具体的问责程序法规界定中，其内容大体上需要包括一些相互衔接的环节，包括问责发动，即由谁来发起问责；问责立案，即依法正式启动问责程序；问责调查，即收集相关问责材料和证据；问责决定，即确定并公布问责形式；问责执行，即落实问责内容。(2)完善异体问责程序，即积极推进人大代表、公民、媒体以及非政府组织等体制外问责程序的建设，以确保问责过程的公平、公正和公开。其中，异体问责程序的重点是构建人大监督问责启动程序，并积极引入听证制度和问政制度，为人大代表乃至公民提出的问责要求提供规范的程序保障。

[参考文献]

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[3]魏俊兴.魏俊兴.“党政一体问责制”是个好方法[EB/OL].(2009-03-31)[2014-05-11]. http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64103/9059220.html.

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