阜新市集体林权制度改革成效、问题及应对策略

刘振花

(阜新市林业局,辽宁 阜新123000)

1 集体林权制度改革的背景

2003年全国林业工作会议后,国家以福建、江西为试点省份,开始深化实施集体林权制度改革。2005年,辽宁省以本溪市为试点开始实行集体林权制度改革,改革的重点是从明晰产权入手,重塑林业微观经营主体,建立以林农为主体的微观市场经营主体,放活山林经营权,落实林业经营者对林木的处置权,确保林地经营者的收益权。这与农村土地联产承包制相类似,具体做法是将集体林地均分到户(联户),以法律形式颁发林权证,将集体林变成真正意义上的私有林。2006年,随着集体林权制度改革工作在全省范围内开展,阜新市也开始了新一轮的集体林权制度改革,改革依法将林地使用权和林木所有权落实到户,明晰山林权属,落实经营主体,实行以家庭承包经营为主,多种经营形式并存的集体林管理模式。

2 集体林权制度改革的范围与任务

阜新市现有林业用地面积40.7万hm2,有林地面积为33.5万hm2,此次集体林权制度改革完成改革面积18.1万hm2,其中确认面积8.1万hm2,完善面积6.1万hm2,新改面积3.9万hm2。

2.1 集体林权制度改革的范围

阜新市集体林权制度改革对象的范围包括统一经营管理的商品林,一般和重点公益林以及县级以上人民政府规划的宜林地。特殊保护地区的公益林和权属有争议且暂时难以解决的林木、林地暂不列入本次改革范围。同时,阜新市有油松林地面积5.3万hm2,其中绝大部分是20世纪六七十年代营造的,现已成林,承担着涵养水源、防风固沙等生态功能,对保护阜新市的生态环境起到了非常重要的作用。在原有权属不变的情况下,政府部门以及主管林业部门可以通过采取有效措施,对油松林地进行管护。如果将油松林地全部纳入集体林权制度改革范围之内,明晰产权并放活油松林地经营权,百姓在自己的收益权得不到保障的情况下,政府以及林业部门很难约束分散的油松林地经营者去合理地经营管理油松林地,这样势必对阜新市的生态环境造成极其严重的影响。因此,阜新市油松林地不纳入集体林权制度改革范围,保持原有的集体权属不变。

2.2 集体林权制度改革的任务

2.2.1 明晰产权 在保持林地集体所有制的前提下,进一步明晰林木所有权和林地使用权,落实和完善以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林经营体制。将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户、联户或其他经营实体,并依法签订林地承包流转合同,及时进行林权登记,核发林权证书。

2.2.2 放活经营权 鼓励对商品林资源进行综合利用,但不得造成水土流失;在保证生态功能前提下,允许合理开发利用一般和重点保护地区的公益林林地资源,发展林地经济;对公益林实行科学经营,经批准后,允许进行抚育和严格控制的更新性质的采伐。

2.2.3 规范流转 在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下,依据林业生产发展的需要,按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则,鼓励林木所有权、林地使用权有序流转,引导林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置。建立林权流转等林业要素市场,加强服务体系建设。

妥善处理已流转的集体山林。对已经流转的集体山林,凡程序合法、合同规范的,要维护其山林权属;对手续不完备,群众意见较大的,要予以补充完善。林权所有者可对所拥有的森林、林木和林地使用权依法进行继承、出租、入股、抵押、流转。

3 集体林权制度改革取得的成效

集体林权制度改革之后,农民造林护林的积极性空前高涨,通过明晰林地使用权和林木所有权、经营权,从根本上确立了农民在经营中的主体地位,使蕴藏在农民群众中的潜在生产力得以迸发,取得的成效主要体现在以下几个方面。

3.1 林地经济稳步发展

林改后广大农民得到林地的使用权,并充分利用林地资源积极发展林地经济。据统计,林改后,阜新市共成立农民林业专业经济组织115家,其中农民林业专业协会36家,农民林业专业合作89家。加入合作社的农户数为1.08万户,合作社经营林地面积为0.8万hm2,入社社员人均年收入提高5 000元,合作社的发展成为农村林地经济发展的领头军。

3.2 森林资源得到有效保护

分林到户后,农民十分珍惜分到的山林资源,保护意识普遍增强,“看好自家山,管好自家林”成为农民的自觉行动准则。

3.3 农村集体经济进一步壮大

林改后,通过收取林木承包费、林地使用费等,村集体有了稳定的收入来源,构筑了办多种公益事业的基础,加快了阜新新农村建设的步伐。

4 集体林权制度改革存在的问题

阜新市集体林权制度改革主体改革已基本完成,目前正处于配套改革的深化阶段。虽然在集体林地所有权不变的前提下,把林地使用权和林木的所有权、处置权、收益权交给农民,激发了农民营林、护林的积极性,有利于农村经济特别是林区经济的发展。但目前的集体林权制度改革还存在产权不清、利益分配不明确等一系列问题。

4.1 产权不清

阜新市部分集体林权产权主体模糊;所有者与经营者的权利义务界定不清晰,所有权不完整;权利主体缺位,以致产权主体收益权、处分权无法落实。林地使用权和林木所有权主体不统一,林地所有权与使用权边界不清晰;林地处置权和收益权残缺。以上原因导致相当一部分林地、森林、林木尚未完成确权发证,所有权尤其是使用权和收益权模糊不清,存在无主山、无主林现象。

4.2 利益分配不明确

林地产权不清导致林地、林木经营与农户的切身利益联系不紧密,经营管护的积极性不高。

4.3 政府对集体林产权制度改革干预过多和不作为并存

在集体林权制度改革的过程当中,需要政府部门界定林地和林木权属。但部分乡镇以及村集体没有很好地实施这项活动,而是直接插手集体林产权制度安排与选择的具体事务,对部分集体的林地,没有做到按时进行权属划分。

4.4 林地流转不规范且相对滞后

阜新市集体林权制度主体改革结束以后,分别在阜蒙县和彰武县成立了林业综合服务中心,林业综合服务中心主要是服务于配套改革后的相关事项,简化农民办事流程,并为民间的林地流转提供交易场所。但由于缺乏相应的政策法规支撑,以及森林资源资产评估等中介机构发育不完善,因此,依然存在林地流转不规范的现象。

5 完善集体林权制度改革的对策

5.1 切实加强林业政策法规的宣传工作

尽管林业部门对林业政策法规做了一定的宣传,但部分林农对于林业政策的导向了解过于滞后,目前不少林农对地方或国家的林业政策缺乏了解,林分分到个人后就盲目地被转手卖掉,导致一些林农抱定一个思想“卖掉了才是自己的东西”。建议地方林业部门加强政策宣传工作,做好林农的思想问题,使勇于经营的农户,更好地去体现主人翁意识。

5.2 建立和完善集体林权制度配套改革的相关支撑体系

集体林权制度改革是一项涉及面极广的工作,并不能以分林到户作为林改结束的标志。分林到户之后,政府部门要积极研究并出台各项集体林权制度配套改革的相关支撑体系。在林地林木资源流转、林农采伐指标申请、林权抵押贷款以及林业专业合作经济组织的建立方面出台相关细则,地方财政部门也要出台一定的金融扶持政策以鼓励林农发展林下经济,使集体林权制度改革取得应有的成效。