兰坪县森林生态效益补偿机制研究

彭亚勇

（兰坪县林业局，云南兰坪 671400）

兰坪县森林生态效益补偿机制研究

彭亚勇

（兰坪县林业局，云南兰坪 671400）

我国已经初步建立了森林生态效益补偿机制，但在补偿的范围、补偿的标准以及补偿资金的使用与管理等方面仍然需要进一步完善。通过对兰坪县森林生态效益补偿存在的问题分析，提出了明晰产权，科学管理；科学评价，提高标准；拓宽渠道，加强监督；转变职能，加强服务等建议。

森林；生态效益；补偿；兰坪县

1 兰坪县森林生态效益补偿现状分析

1.1 兰坪县概况

兰坪白族普米族自治县（以下简称兰坪县）位于云南省的西北部，怒江傈僳族自治州的东南部，地跨东经98°58′23″～99°38′34″，北纬26°06′39″～27°04′52″之间。东北与丽江市玉龙纳西族自治县为邻、东部与大理白族自治州剑川县接壤，南接大理白族自治州云龙县，西部由北向南分别与福贡县、泸水县相连，北面紧接迪庆藏族自治州维西傈僳族自治县。

1.2 森林资源

森林资源以2009年《云南省兰坪白族普米族自治县森林资源规划设计调查报告》成果资料为基础数据，根据2011年公益林修编校核调查数据进行整理、统计。

经统计，兰坪县天保工程区总面积43.724万hm2，其中林地面积33.764万hm2，非林地9.96万hm2。在林地中，有林地面积28.462万hm2，灌木林地4.332万hm2，疏林地面积1 286.666 6 hm2，未成林造林地1 993.333 3 hm2，苗圃地25.533 hm2，无立木林地面积0.64万hm2；有林地中，天然林面积20.898万hm2，人工林面积7.564万hm2。林业用地活立木总蓄积量3 138.46万m3，其中：有林地蓄积3 132.24万m3，占活立木总蓄积量的99.80%；疏林地蓄积4.34万m3，占活立木总蓄积量的0.14%；散生木蓄积1.88万m3，占活立木总蓄积量的0.06%。全县森林覆盖率66.3%，其中：有林地覆盖率为65.0%，国家特别规定灌木林地覆盖率1.3%。在林地面积中，国有林部分面积为14.759 3万hm2，占林地总面积的43.71%；集体林部分（包含集体和个人权属的林地）面积为19.004 6万hm2，占林地总面积的56.29%。按乡镇统计的数据中，只有一个乡的林地面积国有林部分大于集体林部分，其余7个乡镇的林地面积都是集体林大于国有林。

1.3 森林分类经营情况

根据兰坪县2009年最新二类资源调查成果资料，兰坪县林地总面积33.764万hm2，公益林区划界定情况如下：兰坪县国家级公益林经2010年分级区划，最终认定面积为18.0233万hm2；兰坪县省级公益林经2009年区划界定，最终认定面积0.946 7万hm2。至此，兰坪县公益林总面积为18.97万hm2，商品林面积14.794万hm2，两类林比例为56:44。

2 兰坪县公益林生态效益补偿现状分析

2.1 补偿范围

兰坪县森林生态效益补偿以2009年《云南省兰坪白族普米族自治县森林资源规划设计调查报告》成果资料为基础数据，对于有林权争议的地块，暂不纳入补偿范围；对于农地上的森林，且没有发放林权证的，或者未纳入规划林地范围的，不纳入公益林补偿范围[1]。根据2011年公益林修编数据进行整理、统计，兰坪县林地总面积33.764万hm2，公益林补偿情况如下：兰坪县国家级公益林经2010年分级区划，最终认定面积为18.0233万hm2，国家级公益林分地类面积统计如表1所示。兰坪县省级公益林经2009年区划界定，最终认定面积0.946 7万hm2；至此，兰坪县公益林总面积为18.97万hm2，省级公益林分地类面积统计如表2所示。

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2.2 补偿主体

兰坪县国家级公益林面积为18.0233万hm2，主要由中央政府补偿。

兰坪县国家级公益林分生态区位面积统计（见表3）。其中：江河两岸9.77万hm2,占兰坪县国家级公益林总面积的54.24%；荒漠化和水土流失严重地区0.4767万hm2，占兰坪县国家级公益林总面积的2.65%；国家级自然保护区和世界自然遗产7.77万hm2，占兰坪县国家级公益林总面积的43.11%。由于兰坪县国家级公益林主要位于澜沧江江河两岸（中排乡、石登乡、营盘镇、兔峨乡依次位于澜沧江上下游）以及云岭自然保护区内，生态区位十分重要、生态环境脆弱，所发挥的生态效益非常重要，所以，主要由中央政府补偿[2]。

2.3 补偿对象

根据森林生态效益补偿制度的相关政策规定，兰坪县公益林生态效益补偿的对象包括国有、集体和个人3类：①对于国有林场(含苗圃)投资经营管理的国有林地，补偿对象为相应的国有林场；②对于乡(镇)、村级集体经济组织投资和管理、未分山到农户的集体林地，补偿对象是相应的乡(镇)、村级集体经济组织；③对于林农个人投资经营管理的责任山、承包山，补偿对象是农户。兰坪县公益林以国有林权的面积为主，为11.64万hm2，占补偿总面积的61.36%；其次是个人林权的公益林，为7.087 3万hm2，占补偿总面积的37.36%；集体林权的公益林面积最少，为0.242 7万hm2，占补偿总面积的1.28%[3]。

从兰坪县全县来看，涉及补偿对象数目比较多的是兔峨乡、啦井镇和营盘镇。尤其是兔峨乡，在其属于个人林权的1.881 3万hm2的补偿面积上，涉及18个村委会的173个林班，2 497个小班，由于个人权属的补偿对象相对分散，补偿执行的工作量大，交易成本也比较高。相对于个人权属而言，国有和集体权属的公益林补偿执行的交易成本就较低，像德胜林场、104林场、新生桥林场、三界林场全部都是国有权属的公益林，补偿起来就比较简单。

2.4 补偿标准

兰坪县公益林的补偿标准为：2011年，国有权属的国家级公益林为每年75元/hm2，集体和个人权属的国家级公益林为每年150元/hm2；国有权属的省级公益林为每年75元/hm2，集体和个人权属的省级公益林，2011年度为每年112.5元/hm2，2012年以后为每年150元/hm2；护林员工资按600元/月计。

3 存在的问题

3.1 补偿主体单一，补偿对象不突出

从兰坪县森林生态效益补偿的现状来看，补偿主体仅仅局限于中央和地方各级政府，且中央政府是补偿的主体。从兰坪县生态补偿的财政转移支付方式看,纵向转移支付占绝对主导地位,即以中央对地方的财政转移支付为主,缺乏横向转移补偿机制。从补偿制度的实施途径来看，政府途径是兰坪县生态补偿的主要途径，尚未建立起政府、社会、市场共同作用的多元化补偿途径，并没有真正做到“谁受益，谁补偿”[4]。

从补偿对象上来看，兰坪县的补偿范围包括国有林场（苗圃）、自然保护区、村集体以及农民，补偿对象包含了国有（11.64万hm2）、集体（0.2742 7万hm2）、个人（7.087 3万hm2）部分。兰坪县18.97万hm2国家级、省级公益林中，补偿对象，国有占61.4%，集体占1.3%，个人占37.3%。可以看出，目前国家森林生态效益补偿资金主要集中在国有产权的林地上，而对个人和集体产权的公益林补偿较少。国有产权的公益林固然也需要补偿，但是属于国有产权的国有林场（苗圃）、自然保护区都有专职护林员和管理人员管护，其职工要么属于事业编制，要么是签署劳动合同关系的工作人员，公益林禁伐后，对他们的经济利益所造成的损失极小。相反，对于属于个人权属的林地，被划为公益林之后，其林主不能拿生态效益产品到市场上交易，真正出现损失的是集体和个人权属的林地，所以集体和个人权属的公益林才应该是真正要补偿的林地，才是公益林生态效益补偿的重点。只有真正处理好个人权属的公益林的补偿问题，才能够真正体现森林生态效益补偿的价值[5]。

3.2 补偿标准偏低，补偿标准单一

结合上文的分析，这里所指的补偿标准偏低，主要是针对集体和个人权属的公益林。个人国家级公益林补偿标准为每年150元/hm2，林权所有者可以得到补偿费113.7元/hm2；2011年度个人省级公益林补偿标准为每年112.5元/hm2，林权所有者可以得到补偿费86.25元/hm2；2011年以后每年个人省级公益林补偿标准提升为每年150元/hm2。由分析可得，每亩重点生态公益林每年补助到农民手中的补偿费还不到一根毛竹；并且，从林农中招聘的护林员的工资水平为600元/月也比较低。国家对集体和个人权属公益林的补偿费用远远不能弥补林农的经济损失，起不到真正的补偿作用，破坏公益林的现象依然存在。补偿标准单一也是目前兰坪县公益林补偿中存在的一个显著特点，被划为公益林的林地部分林种、林分质量、区位，补偿标准都是一样的，对于林分质量好，位于生态区位重要的林地，应该提高补偿标准[6]。

3.3 补偿模式存在缺陷，无法调动林农积极性

兰坪县林业局确定补偿面积以后，财政部门按照年度计划拨付资金，最后由怒江州林业局或云南省林业厅检查验收。按照这样的模式，在行政实施上比较容易，但是，资金已预先拨付，即使最后验收不合格也无济于事。这样的模式，无法调动林农的积极性，无法从根本上保证补偿的有效性，只能造成资金损失。在调查的过程中发现，部分林农对公益林建设的积极性并不高；在调查的过程中还发现，由于护林员工资比较低，许多林农对公益林管护没有兴趣，部分护林员也没有对公益林进行有效的管护。

3.4 法规制度相对滞后，资金管理不够规范

兰坪县公益林建设的法律、法规制度也相对滞后，并没有制定出关于兰坪县公益林建设的规章制度。在资金管理方面，也没有相应的规章制度，依据的依然是云南省2005年制定的《云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则》。但是，细则并不能代表法律、法规，没有专门而强有力的法律制度措施，很难保障森林生态效益补偿工作的顺利开展。兰坪县部分乡镇存在资金管理监管不到位，补偿工作和管护工作脱节，存在补偿资金下达晚、资金兑现不及时、管护费、统筹费、监管费使用不合理等问题。

4 完善补偿机制的思考

4.1 明晰产权，科学管理

从兰坪县森林生态效益补偿的林权结果来看，有国有、集体和个人3种权属，国有权属的公益林由专业管护队伍管护，比较简单；集体和个人权属的公益林采取个体承包（聘请当地林农做护林员）管护的模式进行管护，就比较复杂，护林员虽然获得了管护工资，但要真正把林地管护好，单靠工资是远远不够的。所以，应该加快推进我国的林权体制改革，赋予林农更多的权利（不但要有经营权还要有所有权和处置权），并以法律形式确定下来，长期不变。兰坪县在今后的公益林建设过程中，要进行科学规划和管理。对于各类工程建设过程中征用、占用林地单位的少批多占、不批也占、超面积占用、超期限占用林地的现象和行为，林业主管部门要认真履行职责，严格执法，从严把关，认真审核各项建设工程征占用林地，依法收缴森林植被恢复费，切实落实确保森林面积不减少的措施。

4.2 突出重点，积极参与

从兰坪县的森林生态效益补偿实践来看（兰坪县18.97万hm2国家级、省级公益林中，补偿对象，国有占61.4%，集体占1.3%，个人占37.3%），国家森林生态效益补偿资金主要集中在国有产权的林地上，而不是集体和个人产权的公益林。因此，在今后生态效益补偿工作中，应调整补偿重心，把补偿的重点落在集体和个人权属的林地上。加大宣传公益林建设的意义，尊重林农的个人权利，设计人性化的生态效益补偿制度，提高林农参与公益林建设的积极性，使农民切实参与到生态效益补偿中来。

4.3 科学评价，提高标准

补偿标准确定的合理性是森林生态效益补偿制度的核心问题。从兰坪县森林生态效益补偿的实践来看，兰坪县森林生态效益补偿标准较低，且各类林地不分林种、林分质量、生态区位实行同等标准的补偿。这样的补偿措施造成了不良后果：①补偿标准偏低，损害林农利益，影响林农积极性；②同样的补偿标准，给林农造成错觉，好坏都一样，林农对公益林的管护更加不积极。因此，应建立一套科学的环境效益指标体系，对参与补偿计划林地的生态效益进行综合评价，按照林种、林分质量、生态区位等指标确定不同的补偿标准，对公益林进行分档补偿。

4.4 拓宽渠道，加强监管

从兰坪县的补偿实践来看，我国森林生态效益补偿基金的主要来源是中央政府及地方政府的财政投入。从现实的森林生态效益补偿的实践来看，各级政府财政转移支付的资金所能够补偿的公益林数量十分有限，补偿标准也普遍较低，所以，在积极争取财政支持的同时，也要探索市场化的补偿途径，以弥补公共财政的不足[7]。针对森林生态效益补偿资金在使用过程中存在的一些问题，必须建立一套管理规范、约束有力、讲求效益、适应公共财政支出的资金管理模式和运行机制：①完善“报账制”制度；②制定补偿资金的财务管理制度；③建立由各个层次代表共同组成的补偿金管理委员会，共同管理和监督补偿资金的使用情况；④建立责任会计制度；⑤对资金管理委员会组织实施补偿费用情况的监督检查。

4.5 转变职能，加强服务

在森林生态效益补偿实施的过程中，关键的两个点是补偿主体和补偿对象，政府在其中起着非常重要的协调作用。从兰坪县的补偿实践可以看出，我国各级政府部门在森林生态效益补偿的实施过程中做的主要是管理方面的工作，如任务的安排、资金的分配、检查验收等；而技术支持和技术指导方面的工作做的则比较少，尤其是县、乡一级，技术推广和技术服务机构不健全，专业技术人员更是十分缺乏，给我国公益林建设带来了不利影响。在今后的工作中，政府应转变职能，把职能转变到提供政策支持、技术保障以及教育、培训、推广等服务上来，制定一系列方针、政策、法规，来为森林生态效益补偿制度的实施创造一个良好的政策、法制环境。

[1] 张淑东.森林生态效益补偿制度研究[D].上海：同济大学，2007.

[2] 刘成伟.生态补偿的理论依据与实践经验分析[D].广州：中共广东省委党校，2006.

[3] 马国青,宋春姬.森林效益评价与公益林生态补偿问题的思考[J].防护林科技，2002(1):41-44.

[4] 张眉.CVM下公益林补偿影响因素实证分析[J].江西农业大学学报，2012,11(1):82-88.

[5] 黄伦宽.完善森林生态效益补偿费征收制度[J].商业时代,2006（1）:85-86.

[6] 陈钦,刘伟平.公益林生态效益补偿资金分配探讨[J].林业科学, 2008(7):134-138.

[7] 胡昌平.兰坪云岭省级自然保护区森林类型及保护价值评价[J].林业调查规划，2011(3):29-34.

［责任编辑：路 实］

Study on the Compensation Mechanism of Forest Ecological Benefits in Lanping County

PENG Ya-yong
（LanpingForestryBureau in Yunnan Province,LanpingYunnan 671400,China）

A compensation mechanismofforest ecological benefits has been established in China,but in the scope of compensation,compensation standard and compensation fund use and management and other aspects still need to further improve.This paper analyses the forest ecological benefit compensation problem of Lanping county,and puts forward some advice on the clear property right,scientific management; scientific evaluation,improve standards;broaden the channels,strengthen supervision;change function, strengthen the service.

forest;ecological benefit;compensation;LanpingCounty

F316.20

A

1673-5919（2014）03-0058-04

2014-04-28

彭亚勇（1979-），男，云南丽江人，林业工程师，从事森林资源管理工作。