从湖北省磷矿资源税改革看我国资源税改革
——以湖北省远安县为例

●芮旭丽 张智星

从湖北省磷矿资源税改革看我国资源税改革
——以湖北省远安县为例

●芮旭丽 张智星

磷矿属于不可再生资源，它是一种具有稀缺性和不可替代性的国定性战略资源。在我国的经济发展中，磷矿起着不可替代的作用，对农业、医药、火柴、染料、制糖、食品、纺织、玻璃、陶瓷、国防工业等多个行业的发展都起着重要作用。伴随着经济的发展，资源浪费、环境污染也成为非常棘手的问题，对我国的可持续发展更是一种挑战。在2005年的中国人口资源环境工作座谈会上，提出了资源节约型环境友好型社会，而我国目前对资源的利用状况将成为这一战略的障碍之一。2013年，党的十八届三中全会仍然提到了资源环境问题，强调了资源的生态成本问题，建立了相应的补偿机制，同时确立了谁破坏生态谁付费的原则，坚持将生态损害成本降低到最小，逐步将资源税的征税范围扩大到各个生态空间，争取建立真正的可持续发展社会。湖北省已探明的磷矿资源储量约 30.4亿吨，年产量已超2000万吨，居全国第一。对于湖北省来说，Ⅰ级磷矿主要分布在湖北宜昌杉树垭磷矿和挑水河磷矿。资源税会对磷矿的产量、使用等产生怎样的影响，对当地的经济产生怎样的影响，如何完善税收制度，使之更好地调节资源的级差收益，保护环境，促使企业集约使用资源的资源税改革不容迟缓。为此，本文在深入调查试点地区远安县的磷矿资源税改革情况的基础上，由点到面展开，探究我国资源税改革。

一、湖北省磷矿资源税改革的发展

在新中国成立之初，矿产资源的开采并未有所限制。从1984年开始，国家开始征收资源税，但征收范围较小，税基为销售利润，税率较低，采用的是加成税率。随着1986年《中华人民共和国矿产资源法》的颁布，我国的资源税从一定程度上步入了正轨。但目前的资源税主要依赖于1994年税制改革之后调整后的资源税，主要的调整方向是将原来的税基从销售利润改为生产量，同时对详细税目做出了一定的界定，规范了资源税的征纳。2008年，磷矿资源税由3元/吨调整为15元/吨。2010年6月，新疆已开始率先试点，对石油、天然气开采的资源税由从量计征改为从价计征。这使得学者们对磷矿资源税改革的呼声更高，仅使用从量征税无法有效调整磷矿的开采和使用，如何使磷矿资源税能够真正调整磷矿的开采行为，将成为下一步磷矿资源税改革的方向。

磷矿开采过程中主要的税费有资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费、登记费以及价款。从2008年开始磷矿资源税税率上调。但征税方式不变，仍然为从量计征。但是这一政策却导致采矿行为的不合理化，使大部分开采更集中于高品位化，使大量的低品位矿被废弃，造成了另一种浪费，并且加速了我国磷矿的衰竭。面对此问题，大量学者积极推动磷矿资源税的改革，采取从价或从质征收。2013年1月9日，湖北省地税实行磷矿石资源税的改革，计征方式改为从价征收，税率为10%。同时，对磷矿石征收的价格调节基金和其他政府性基金项目予以取消。对于计价征收的资源税我国除了新疆石油、天然气资源税之外，湖北省向前迈进一步，实行了全国第二项资源税改革试点，也推动了全国资源税的进一步改革。

二、湖北省磷矿资源税改革的情况

（一）磷矿分布及开采技术情况

整个远安的磷矿资源主要分布在荷花镇，位于宝康和夷陵区之间。整个湖北省的磷矿资源也主要分布在这个部分，因此远安县的调查具有意义。县里已探明的磷矿资源有7.2亿吨，开采及生产约420万吨。县里磷化工企业有8家，主要生产磷32等复合肥，及黄磷等。年产量约4万吨。

以前采取分层开采，现在实行全程包工，成本降低了。目前多使用竖井开采技术，设备较先进，不会像以前平井开采，采富弃贫，浪费资源。目前磷矿回采率可以达到80%左右，而之前只采高品位，可能只有50%左右。

（二）缴纳磷矿各项资源税费的情况

磷矿资源税从每吨15元的固定税额改为10%的税率从价征收，仅有每吨150元的磷矿才使得税额不变。但从磷矿的价格来看，大部分的磷矿价位为400—600元/吨，也就是税负实际上比过去加重。但从另一角度来看，对于一些劣质矿产，价格低于150元/吨，税负较低，促进了低品位磷矿的开采，高低品位的磷矿税负不一致，体现了税收的公平原则。

费用方面，远安县磷矿办采用“一票制收费”（含排污费、环境监测费、水土保持设施补偿费、水土流失防治费、资源补偿费）。2011年为18.60元/吨，2012年为30元/吨，上涨11.40元/吨。矿山道路硬化费为5.00元/吨。各项证照年检、换证费用采矿证、安全许可证年检换证资料费高达30万元左右。安全培训费开支每年为20万元左右。

（三）磷矿销售的情况

远安县 2008年磷矿总销量为114.5万吨，2009年磷矿总销量为218.1万吨，2010年磷矿总销量为244.9万吨，2011年磷矿总销量为362.6万吨，2012年磷矿总销量为356.8万吨，2013年上半年磷矿总销量为139万吨。磷矿销售量在11年以前一直处于上升阶段，11年和 12年销售量最好，2013年磷矿资源税改革后，由于磷肥产品市场出现周期性的疲软，销量明显大幅下降。

正如2013年以前的磷矿价格波动趋势，价格因为国内经济普遍价格上涨以及矿产资源的地位，从前几年的300元/吨到08—10年的450元/吨，再到11—12年的500元/吨，一路上涨。按说磷矿资源税改革实行后消费者承担的价格应当会更高，结果很大程度受市场影响，反而2013年上半年中低品位磷矿的价格仅仅为350元/吨。以24%为界限，把磷矿分为两档，中高品位、低品位。目前22%品位的矿石不到200元，之前则可以达到大约300元，28%之前可达大约500元。

表1远安县某磷矿企业数据表

表2 宜昌市磷矿石税费征收情况表（单位：万元）

三、磷矿资源税改革的突出问题

（一）资源税占销售收入的比重低，对企业规制作用小（见表1、表2）

磷矿石资源税改革初步扭转了磷矿石开采“采富弃贫”的现象，2013年1—10月份，湖北省磷矿石开采量与同期比有所下降，开采品位结构也有所变化。低品位矿石的产量同比增长21%，中高品位磷矿石分别同比下降 22%、29%。尽管如此，以远安县某磷矿企业为例，改革前资源税占销售收入的百分比为7.42%，改革后只上涨了2.85个百分点。宜昌市加上费用以后的资源税占销售收入的比例也只上涨了3.96%。磷矿资源税占企业的税收负担比重太低，对生产经营方式调解有限，对企业经营的决策微乎其微，不能成为企业掠夺性开发利用资源的负担。

（二）资源税占总税收的比重过小，不能充分发挥作用

如表3所示，我国的资源税只占税收体系中很小的一部分，征税范围小，税率偏低，使得资源税保护资源的作用不明显，未能充分发挥。其中2013年1-10月份宜昌市的磷矿资源税占湖北省资源税收入的11.38%，占湖北省地方税收收入的0.12%，几乎可以忽略不计。资源税收入占税收的比重太低，也无法筹集必要的财政收入。

（三）磷矿资源税出台时机与税率不匹配

从2012年开始，煤的危机是最大的。2013年，煤并无复苏，目前磷矿的情况与煤差不多。在持续约10年左右的时期，一直上涨，从几块钱一直涨到目前的500多元。从2012年下半年开始，受市场影响，市场处于疲软状态，磷矿石销售大幅度下滑，开采出来却没有销路。远安的矿产销售主要在远安县和宜昌市销售，并没有出市，仅满足市内磷矿石需求及市内磷矿加工企业。磷化工企业生产却没有销售，处于亏损状态。生产企业困难较大，价格大幅度下降。在2012年上半年，28%的高品位矿石为540—550元每吨，2013年则只有370元左右。所以2013年开始实行定价征收后，困难非常大。企业生产销售不好，税率加大，企业资金困难，成本负担、税收负担加重，约3倍左右。所以，目前的磷矿资源税政策出台时机并非很好，受到市场影响，企业负担加重了3倍多。征收困难还是比较大，不及时调整，政企矛盾会增加。企业卖出去产品才会有钱交税。

四、磷矿资源税改革及资源税改革的建议

（一）资源税立法需融入环保理念

我国现行的税收法律制度，很难找到明显的环保理念，虽然21世纪后，我们在税收法律制度当中对于环保理念不断增加，但是我们不得不承认，我国税收法律中对于环境保护力度进行修改少，对于保护环境处在一个宏观角度，没有形成连续持续的制度理念。在资源税改革中我国需要融入环保理念，构建起监督合理、奖励有效的资源开采和利用机制，从根本上提高资源开采和利用效率。我认为需要做到以下几点：第一，树立资源税立法理念，贯穿开征与实施。第二，循序渐进，由点到面逐步推开。第三，资源税设计需合情合理，充分运用经济手段。第四，对环境保护实行专款专用。第五，加大环境保护宣传力度，让环保深入人心。

（二）合理制定资源税税率，扩大资源税的征税范围

资源税具有调节磷矿石收入合理分配，公平企业税负，改善地方财政收入，调节“采富弃贫”现象，促进磷矿的合理化开采，减少资源的浪费。但目前来看，一方面资源税收入占税收的比重太低，既未能充分发挥保护资源的作用，又不能有效地组织财政收入。所以，应当扩大资源税征收范围，根据资源的稀缺性、回采率和对环境的影响上调税率。以此引导企业有效地利用有限的资源，让资源税充分发挥其作用。另一方面，目前的资源税政策出台时机并非很好，受到市场影响，企业负担加重了3倍多。应当适时调整税率，避免政企矛盾。磷矿资源税改革应当充分顾及到中国磷矿资源禀赋的特点，以及经济危机的影响对磷矿企业的冲击。目前在我国，Ⅲ级以及Ⅲ级以下的磷矿几乎占到磷矿总量的80%，同时磷矿级别不同，价格为也不同，按目前湖北省的新磷矿资源税，不同级别的磷矿税额不同，从价格的角度看，其税负差异并不大。在磷矿开采过程中，规模型的企业更倾向于高品位矿，这使得低品位矿更处于浪费过度、开采不合理的状况。所以具有调节作用的资源税更应该倾斜于低品位矿，调动和规范低品位矿的开采，提高磷矿资源的综合利用水平和可持续利用，促进磷矿及其下游产业的可持续发展。

（三）建立和完善资源价格形成机制，加快经济转型，减少改革成本

一方面，我国应加快经济转型力度，减少经济对资源投入的依赖度，促进经济集约化发展，逐步改变我国长期以来依靠大量资源投入来拉动经济增长的局面。减少资源税改革对经济成本的冲击，降低资源税改革的财政风险。

另一方面，资源税是价内税，税收的增加会影响到商品的价格。我国的资源产品价格收到市场和行政控制两方面的因素，如果没有合理的价格形成机制，企业的税负就很容易转嫁给消费者，从而减小资源税对开采者的规制。只有建立和完善价格形成机制，才能有效的避免资源浪费，更好地保护资源。■

（本文是2013年国家级大学生创新创业训练计划项目：磷矿资源税改革及探究〈项目编号:201311600001〉的研究成果。）

表3全国及湖北省资源税税收情况表

（作者单位：湖北经济学院财政与公共管理学院）