地方财政科技投入管理实效问题研究
——基于河南省的实证分析

●方 燕

地方财政科技投入管理实效问题研究
——基于河南省的实证分析

●方 燕

科学技术是第一生产力，科技创新发展必须得到科技投入的大力支持，而政府财政科技投入作为科技投入的重要组成部分，是贯彻落实科教兴国战略的重要手段。在大力推动自主创新的进程中，各地方财政科技支出总额占全国财政科技支出总额的比重也由2001年的 36.8%提升到 2012年的50.36%。由此可见，除了中央财政科技投入外，各地方政府也在积极推进科技创新对本地经济发展、社会进步的有效促进作用。2012年河南省政府财政科技投入总额为69.64亿元，比上年增长23.06%，这一数据反映了河南省财政科技投入保持着良好的发展态势。但是，与发达地区相比，河南省整体科技水平仍存在着很大的差距。因此，如何利用杠杆作用，通过政府财政科技投入支持，促进本地区经济进步与社会协调发展，是值得我国学者深入研究的课题。

一、文献综述

对于财政科技投入这个热点话题，不同领域的专家和学者给予了共同关注，从不同角度采取不同的研究方法对其进行研究，并得出各自的观点。笔者通过整理，主要从地方财政科技投入规模效率、结构效率和使用效率三个方面进行综述。

在地方财政科技投入规模效率方面的研究，Grossmann（2007）对政府财政投入的经济增长进行了实证研究，发现经济增长与政府财政科技的投入密切相关。祝云、毕正操（2007）对于来自1978-2005年中国财政科技投入与经济增长关系的数据进行了实证分析，认为在中国财政科技投入与经济增长之间存在着显著的双向因果关系。张明喜（2010）则对来自于1978-2008这20年间关于中国财政科技投入与经济增长的数据进行了实证分析，得出了财政科技投入对经济增长的短期弹性为0.21，长期弹性为0.66。在地方财政科技投入结构效率评价方面的研究，Morales（2003）通过研究证实了政府对于基础研究的投入会对经济增长产生显著的正效应，但是政府对应用研究的投入对于经济增长产生负作用，其主要原因是企业的研发投入在政府应用研究投入下产生了挤出效应。Murro（2011）认为，国家经济的增长离不开政府对基础研究的投入，而政府对基础研究的投入所产生作用的大小受到市场竞争的影响，较高的竞争水平就会削弱政府基础研究投入的效果。在地方财政科技投入使用效率方面的研究，施定国（2009）通过建立方程和模型对政府研发投入绩效、创新主体研发行为和政府研发投入三者之间的关系进行了实证分析。孙玉涛和刘凤朝（2011）以私人价值和公共价值为导向，构建了政府科技投入绩效的评价指标体系，并以此作为研究的基础，进一步得出了政府科技投入公共价值在科技投入绩效方面要比私人价值明显。

二、河南省财政科技投入管理问题分析

（一）财政科技投入规模不足、增长机制不完善

地方财政科技投入的作用在于利用政府财政科技投资的杠杆效用推动地方经济增长与结构调整。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》中指出，中央和地方各级政府要按照《中华人民共和国科学技术进步法》的要求，保证科技经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步提高国家财政性科技投入占国内生产总值的比例。在河南省工业化、城镇化和农业现代化协调发展的道路上，科技创新起着积极的推进作用。在《河南省人民政府关于进一步推进自主创新体系建设的实施意见》中指出，把财政科技投入作为预算保障的重点，预算编制和预算执行都要体现法定增长的要求。但由于河南省财政科技投入基数较低，即使每年都保持着较高的增长率，各期投入强度仍比国家同期平均水平要低。2012年河南财政科技支出占财政支出的比重为1.39%、占生产总值的比重为0.23%，远低于同期全国平均水平，在全国排名相当落后；再者，由于其他同等省市财政科技投入力度不断加大，其发展趋势与其他省市的差距也在进一步拉大。从本地区来看，2011年、2012年河南省全社会研究开发投入占生产总值的比重分别仅为0.98%、1.05%，这距离《河南省自主创新体系建设和发展规划(2009-2020年)》制定的“到2020年，全社会研究开发投入占生产总值的比重达到2.5%”的发展目标有着较大的差距。因此，实实在在地形成财政科技投入的稳定增长机制，以政府投资的带动作用促进科技创新的良性发展，成为河南省各级政府迫在眉睫的现实问题。

（二）财政科技投入结构不合理、资源配备不健全

各级政府通过财政科技支出直接投入于科技活动，首要的任务是更加有效地配置市场资源，解决一些风险较大、非盈利性的基础性科学研究资金投入问题。历史经验表明，财政科技投入对地方经济发展、科技创新具有导向性带动作用。财政科技投入的效益不能仅把总量作为衡量标准，更要注重优化结构。由于地区的差异，各地的科技投入特点及重点有所不同，因此地方政府应该结合区域发展方向和构架合理配置财政资金，审慎选择地方财政科技资金投向，做到因地制宜、有的放矢。

《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中确定的中原经济区战略定位是：国家重要的粮食生产和现代农业基地；全国区域协调发展的战略支点和重要的现代综合交通枢纽；全国重要的经济增长板块；全国工业化、城镇化和农业现代化协调发展示范区等。在现代农业、现代工业方面的基础性科学研究，对促进河南经济发展有着重要的战略意义。但由于其科研投资成本大、回收周期长、科技成果由社会共享等特性，企业对基础性科学研究的创新资金投入有限，因此财政科技资金支持的导向作用十分明显。但在现有的河南省财政科技投入资金分配体系中，不能充分体现财政科技投入与中原经济区战略定位的有机结合和带动作用，财政科技支持方向与政策脱钩，存在财政科技投入结构不合理、资源配备不健全的问题。

（三）财政科技投入评价体系不健全

未来十年是河南省经济发展和科技进步的关键时期，机会与挑战并存，这就要求地方政府采取有效措施，加强财政科技投入的优化和管理。但是，准确地评估财政科技投入绩效在国际上都是一个困难的问题，这是由科技自身投入产出规律的长期性、滞后性和间接性决定的。目前，河南省财政科技投入评价体系，首先存在数据统计管理的问题，由于没有严格的监督制度，统计流于形式，统计数据的随意性大大影响了评价结果的可靠性。其次，根据《河南科技统计年鉴》，现有的财政科技产出指标体系主要包含专利申请以及授权数量、科技论文数量、科技专著数量、研究与试验发展(R&D)项目(课题)、技术市场交易成交金额等定量数据指标，但没有一套健全并便于操作的投入、产出评价体系，单一的指标并不能综合全面地反映一个地区科技创新的全貌。再者，统计指标设计过于理论化，缺乏结合地区产业发展特色的实效数据指标；在有些情况下，政府还将财政科技资金资助了多少项目、实验室等作为绩效的表现，但却忽略了生产力转化问题，混淆了科技投入与产出的区别，财政科技评价管理粗放。

（四）财政科技投入资金监控不完善

在财政科技投入资金使用效率方面，目前一些单位仍存在管理制度设计不完善，实际执行不到位，监督走过场等问题。针对财政科技资金管理，具体表现为缺乏内部控制，利用虚假发票或掩盖不合规支出、或套取资金设立 “小金库”，更有甚者采用“白条抵库”、虚构科技支出业务等方式贪污挪用财政资金。而对于预算编制和评审、财务检查和验收、经费绩效评价也存在不到位的现象。科技项目存在重立项、轻管理，重投入、轻绩效，这些都影响了财政科技经费的使用效率。另外，从财政支持的科研项目管理角度看，目前的科研项目从资助范围与条件的确定、项目申报、评审与立项、实施与管理、项目结题、考核与奖惩等全过程均由同一单位管理，缺乏有效的监控体制和审计制度。

三、对强化河南省财政科技投入管理的建议

（一）从地区实际出发，明确定位地方财政科技投入增长机制的目标

随着我国市场体制的推进，我国已进入必须依靠科技进步推动社会经济发展的新时期。实践证明，创新能力是一个地区长远发展的核心竞争力。财政科技投入是科技资源的主要组成部分，不仅可以促进社会进步、经济发展，而且可以起到较好的科技带动作用，有效促进经济结构的调整与平衡发展，对推动科学技术的进步具有积极的作用。目前河南省的经济总量名列全国前五，但河南省的地方企业科技创新投入薄弱，经济的发展仍旧存在高能耗、劳动密集型等问题，财政科技投入对地方科技进步的推动作用尤为明显。

《河南省人民政府关于进一步推进自主创新体系建设的实施意见》中指出，应该建立完善的财政科技投入稳定增长机制，把财政科技投入作为预算保障的重点，预算编制和预算执行都要体现法定增长的要求，确保财政科技投入明显高于财政经常性收入的增幅。但是，由于河南省财政科技投入基数较低，虽然各年度的实际增长率都能体现法定增长，符合政策的要求，但河南省财政科技支出强度远低于全国同期平均水平。所以，仅以财政科技支出增长率作为财政科技投入的发展目标显然不够合理，而用财政科技支出强度衡量一个地区对科技进步的政府支持更为科学。因此，在河南省财政科技支出增长机制的目标制定上，应把财政科技支出强度作为衡量标准，首先力争河南省财政科技支出占地区财政支出的比重、占生产总值的比重达到全国同期平均水平。

（二）财政科技投入与地方经济结构相适应，有效促进地区经济发展

财政投入主要用于支持市场机制不能有效解决的基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究等公共科技活动，并引导企业和全社会的科技投入。一些风险性较大但具有重大地区战略意义的科技项目，是财政科技投入必须直接参与解决的领域。

河南省是粮食和农业生产大省、新兴工业大省，在解决工业化、城镇化和农业现代化协调发展问题上，要建立和健全合理配置科技资源的统筹机制，完善财政部门与科技等部门科技资源配置的协调平衡。

农业现代化是河南省产业发展的方向。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》中制定的我国在科学技术的若干重要方面实现发展目标之一是经过15年的努力，使农业科技整体实力进入世界前列，促进农业综合生产能力的提高，有效保障国家食物安全。在农业现代化方面，河南省发展目标为建成全国重要的高产稳产商品粮生产基地，到2020年粮食生产优势地位更加稳固，粮食生产能力要稳定达到1300亿斤。2013年河南地区粮食实际总产量1142.74亿斤，占全国粮食总产量的1/10，因此实施粮食丰产科技工程、提升粮食生产核心区建设的科技支撑能力至关重要。河南省财政科技投入应与地方经济结构相适应，在现代种业、水利基础设施建设、中低产田改造、高标准基本农田建设、土地整理和复垦开发项目、国家级农业科技园建设方面，加大财政科技资金投放力度，并加大对公益性农业科研机构和农业院校的支持，健全农业社会化服务体系，深入实施重大科技专项，力争在关键和共性技术方面取得突破，促进农业科技成果的转化。

作为新兴工业大省，河南面临着提升化工、有色、钢铁、纺织服装等四大传统产业优势,促进高端装备制造、新能源汽车、生物及新医药、新能源、新材料等产业领域的科技发展，积极培育战略性新兴产业的问题。政府应集中优势资源，以财政科技投入重点推动生物、新材料、新能源、新能源汽车、高端装备等先导产业发展，以财政科技投入带动企业创新资金投向，以财政科技投入的杠杆作用促进地方工业化发展。

（三）结合地方特色，健全财政科技投入评价体系，形成全过程绩效管理机制

建立系统科学的评价体系，有利于提高财政科技资金的管理水平和使用效率，支持地方科技事业稳定、持续的发展。由于科技投入涉及的研究领域非常宽阔，统计数据评价体系的建立是一项极其具有创造性和挑战性的工作。随着地方政府对财政科技投入的加大，理论界构建了很多复杂的数学模型，如投入——产出模型、索罗余值模型、偏最小二乘回归模型以及诸多计量经济学模型。但是，越是复杂的数学模型，往往与现实中的实际运用存在隔阂。评价体系的建立，首先应完善统计方法，提高研究与开发统计数据的质量。另外，由于地方经济发展及重点领域各具特色，单一的评价模型和统计分析方法，得出的结论将是生硬的，难以反映地方科技综合情况。因此，建议河南省财政科技管理部门结合河南省的实际科技领域和状况，在评价体系的建立上采用定量与定性相结合的多元化综合评价指标体系。从政府科技管理工作的角度，开展财政科技管理的定性分析。同时，对于定量指标的判断要结合成果转化进行长期动态趋势分析，注重评价的科学性与实效性。有了完善的评价体系，还应健全并加强绩效管理机制，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程绩效管理机制。

（四）强化科技预算业务控制，完善预算内部控制体系

为了加强对地方财政科技投入资金的管理，应强化科技预算的业务控制，确保财政科技投入目标的实现。财政与科技部门对于财政科技资金的管理，有必要通过建立健全内部控制制度、实施措施和执行程序，来堵塞漏洞、消除隐患，防范重大经济活动风险。2012年11月29日，财政部以财会[2012]21号印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月 1日起施行。财政与科技部门应当根据此规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。针对科技预算业务，建立与实施内部控制的具体工作应包括梳理财政科技投入经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，并在此基础上建立健全各项科技资金内部管理制度，督促相关工作人员认真执行。同时，对各类财政科技投入经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的决策机制。建立健全预算业务管理等关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保预算的编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。实行预算业务管理等关键岗位工作人员的轮岗制度。建立健全科技预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。建立健全内部监督制度，对科技预算业务内部控制的建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。■

（本文系河南省科技厅2012年河南省软科学研究项目 “河南省市级财政科技投入现状及绩效评估研究”〈项目编号：122400440009〉的阶段性成果）

（作者单位：开封大学财政经济学院）